第1号 令和5年3月2日（木曜日）
本国会召集日（令和五年一月二十三日）（月曜日）（午前零時現在）における本委員は、次のとおりである。会長 森 英介君
幹事 伊藤信太郎君 幹事 上川 陽子君
幹事 柴山 昌彦君 幹事 新藤 義孝君
幹事 山下 貴司君 幹事 階 猛君
幹事 中川 正春君 幹事 馬場 伸幸君
幹事 北側 一雄君
青山 周平君 伊藤 達也君
石破 茂君 岩屋 毅君
衛藤征士郎君 越智 隆雄君
大塚 拓君 神田 憲次君
熊田 裕通君 小林 鷹之君
國場幸之助君 下村 博文君
田野瀬太道君 辻 清人君
中西 健治君 船田 元君
古川 禎久君 古屋 圭司君
細野 豪志君 務台 俊介君
山本 有二君 渡辺 孝一君
新垣 邦男君 大島 敦君
奥野総一郎君 城井 崇君
近藤 昭一君 篠原 孝君
本庄 知史君 谷田川 元君
吉田はるみ君 岩谷 良平君
小野 泰輔君 三木 圭恵君
國重 徹君 浜地 雅一君
吉田 宣弘君 玉木雄一郎君
赤嶺 政賢君 北神 圭朗君
令和五年三月二日（木曜日）
午前十時開議
出席委員
会長 森 英介君
幹事 伊藤信太郎君 幹事 上川 陽子君
幹事 柴山 昌彦君 幹事 新藤 義孝君
幹事 山下 貴司君 幹事 階 猛君
幹事 中川 正春君 幹事 馬場 伸幸君
幹事 北側 一雄君
青山 周平君 伊藤 達也君
石破 茂君 石橋林太郎君
岩屋 毅君 衛藤征士郎君
越智 隆雄君 大塚 拓君
神田 憲次君 熊田 裕通君
小林 鷹之君 國場幸之助君
下村 博文君 田野瀬太道君
辻 清人君 中西 健治君
船田 元君 古川 禎久君
古屋 圭司君 細野 豪志君
松本 尚君 務台 俊介君
山本 有二君 渡辺 孝一君
新垣 邦男君 大島 敦君
奥野総一郎君 城井 崇君
近藤 昭一君 篠原 孝君
本庄 知史君 谷田川 元君
吉田はるみ君 岩谷 良平君
小野 泰輔君 三木 圭恵君
國重 徹君 浜地 雅一君
吉田 宣弘君 玉木雄一郎君
赤嶺 政賢君 北神 圭朗君
…………………………………
衆議院憲法審査会事務局長 神崎 一郎君
―――――――――――――
委員の異動
三月二日
辞任 補欠選任
大塚 拓君 松本 尚君
小林 鷹之君 石橋林太郎君
同日
辞任 補欠選任
石橋林太郎君 小林 鷹之君
松本 尚君 大塚 拓君
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一月二十三日
日本国憲法の改正手続に関する法律の一部を改正する法律案（新藤義孝君外五名提出、第二百八回国会衆法第三四号）
二月二十七日
憲法改悪を許さないことに関する請願（赤嶺政賢君紹介）（第一号）
同（笠井亮君紹介）（第二号）
同（穀田恵二君紹介）（第三号）
同（志位和夫君紹介）（第四号）
同（塩川鉄也君紹介）（第五号）
同（田村貴昭君紹介）（第六号）
同（高橋千鶴子君紹介）（第七号）
同（宮本岳志君紹介）（第八号）
同（宮本徹君紹介）（第九号）
同（本村伸子君紹介）（第一〇号）
同（赤嶺政賢君紹介）（第一八号）
同（笠井亮君紹介）（第一九号）
同（穀田恵二君紹介）（第二〇号）
同（志位和夫君紹介）（第二一号）
同（塩川鉄也君紹介）（第二二号）
同（田村貴昭君紹介）（第二三号）
同（高橋千鶴子君紹介）（第二四号）
同（宮本岳志君紹介）（第二五号）
同（宮本徹君紹介）（第二六号）
同（本村伸子君紹介）（第二七号）
は本憲法審査会に付託された。
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本日の会議に付した案件
日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件（日本国憲法及び憲法改正国民投票法の改正を巡る諸問題）
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○森会長 これより会議を開きます。
日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件について調査を進めます。
本日は、日本国憲法及び憲法改正国民投票法の改正を巡る諸問題について討議を行います。
この討議につきましては、幹事会の協議に基づき、まず、各会派一名ずつ大会派順に発言していただき、その後、各委員が自由に発言を行うことといたします。
それでは、まず、各会派一名ずつによる発言に入ります。
発言時間は七分以内といたします。
発言時間の経過につきましては、おおむね七分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。
発言は自席から着席のままで結構でございます。
発言の申出がありますので、順次これを許します。新藤義孝君。
○新藤委員 自由民主党の新藤義孝であります。
今国会初めての審査会の開催に当たり、今後の議論の方向性について、私の考えを述べたいと思います。
昨年は、一年を通じ、審査会を安定的に開催し、活発な議論ができましたことは誠に喜ばしく、今後も引き続き、政局から離れ、国民のための憲法改正論議を深めるという憲法審査会の使命を果たすべく、与党筆頭幹事として、各会派の御意見を頂戴しながら丁寧に取り組んでまいりたいと存じます。
本日の審査会に先立ちまして、二月に開催した幹事懇談会においては、今国会の審査会運営について様々な御意見や御提案がありました。
私としては、憲法改正の本体論議について、これまで積み上げてきたものをベースに、残った論点を更に具体的に深掘りするとともに、あわせて、憲法改正の手続たる国民投票法改正の議論を進めていかなければならない、このように考えております。
本体論議につきましては、多くの会派より、議論を言いっ放しにするのではなく、詰められるところはきちんと詰めていくべきとの強い声がありました。項目によっては、幹事懇の場などで、各会派の意見を持ち寄り、一定の方向性を出してはどうかとの建設的な意見もありました。
次に、国民投票法につきましては、まず、審査会に付託された趣旨説明済みのいわゆる三項目案について、早急に成立を図るべきと考えます。これは、投票環境の向上を図るものであり、既に公選法で整備済みの外形的事項として、内容は各会派とも異論のないものと考えます。
加えて、ＣＭ規制につきましては、数度にわたる参考人質疑を通じ、一定の議論が整理されています。特に放送ＣＭの問題については、受け手である民間放送事業者において、自主規制のガイドラインが量的なものも含めて整備されていることを確認しております。
今後は、ＣＭの出し手である我々政党側の取るべき対応及び国民投票広報協議会の活動について、具体的な議論が必要と考えています。
そのほか、ネットＣＭなどの論点も議論が始まっており、国民投票制度にどう反映させるべきか、更に議論を深めていきたいと思います。
自由な国民投票運動と公平公正な投票のバランスに留意しながら、投票の質の向上に向けた丁寧な議論を行いたいと考えています。
審査会においては、これまで議論が進展したのは緊急事態条項についてであります。
昨年の常会から臨時会にかけて行われた議論では、審査会を構成する七会派のうち、自民、公明、維新、国民、有志の五会派の委員が明確に、議員任期延長を中心とした緊急事態条項を整備する必要性を述べました。臨時会の後半には、これまでの議論を整理するべきとの多くの会派からの意見を踏まえ、衆議院法制局に依頼をし、私なりの取りまとめを事務的に整理をし、説明させていただいたところです。
対象とする緊急事態の範囲は、大規模自然災害、テロ・内乱、感染症蔓延、そして国家有事・安全保障の四つの事態と、その他これらに匹敵する事態とすることについて、おおむねの意見の集約がなされたと考えております。
その上で、事態認定については内閣が行うこととし、民主的統制の観点から国会の事前承認を要すること、事態認定に対する裁判所によるチェックについては引き続き議論が必要であること、任期延長の上限や解散後の前衆議院議員の身分復活についても議論が必要であること、議員任期延長とセットで、国会の閉会禁止、即時召集、衆議院解散の禁止、内閣不信任議決の禁止といった措置について手当てが必要であることといった点についても、共通の理解が得られたと考えております。
さらに、国会機能がどうしても維持できない事態に備え、内閣の緊急政令や緊急財政処分を規定することについては、立憲主義に基づく、政府の行動を統制する観点からの議論が必要だと考えています。
次に、九条に関する議論も行われています。
私たち自民党は、九条一項と二項の解釈は変えずに、平和主義の精神を維持したまま、我が国の平和と独立を守り、国及び国民の安全を保つため、実力組織としての自衛隊を明記する憲法改正のたたき台素案を提示しております。
究極の緊急事態は安全保障の問題であり、国民を守ることは国家最大の責務です。にもかかわらず、日本国憲法には、誰がどのように国と国民を守るかという根本的な規定がありません。
審査会の討議においては、他の会派より、自民党のたたき台素案について、政府の九条解釈の核心とも言える必要最小限度という文言が使われていないのは、これまでの九条解釈を変更する意図が隠されているのではないか、さらに、文言上、「必要な自衛の措置をとることを妨げず、」とされているが、「妨げず、」では九条二項の例外規定と位置づけられ、フルスペックの個別的、集団的自衛権の行使まで可能となるのではないかなどの重要な質問をいただきました。
このことにつきましては、私、常々申し上げておりますけれども、「国及び国民の安全を保つために必要な自衛の措置」とは、砂川事件最高裁判決の表現と軌を一にするものであり、また、「妨げず、」は例外規定ではなく、確認規定であります。フルスペックの個別的、集団的自衛権の行使が可能になることはありません。
平和安全法制において明らかになっているように、専守防衛の範囲内において、個別的自衛権に加え、我が国の存立が脅かされ、国民の権利が根底から覆される明白な危険がある場合の限定的集団的自衛権のみが認められることに何ら変更は考えておりません。あくまで、従来の専守防衛という我が国安全保障の考え方を堅持しつつ、国防規定を整えるものであるということを何度も申し上げております。皆さんと更に意見交換をしてまいりたいと考えています。
また、地方の過疎化と都市部の人口過密を踏まえ、法の下の平等と地域の民意の反映の在り方を憲法上整理すべきと考えています。
国会議員の選挙区をどう設定するかは民主主義の根幹に関するものであり、我が党は、合区解消と地方公共団体に関する規定の改正についてもたたき台素案を提案させていただいております。
さらに、現代の教育は、学び直しや生涯教育の普及、経済状況にかかわらず全ての国民がそれぞれに合った教育を受けられる環境整備の必要性、教育のデジタル化など、様々な課題に直面しています。
教育を受ける権利と受けさせる義務、義務教育の無償のみを規定している憲法二十六条について、教育理念などを整備する改正についても議論を進めたいと考えているわけであります。
朝の幹事会におきましては、私から、来週の定例日に審査会を開催することを提案させていただきました。内容につきましては、本日の討議を踏まえ、筆頭間で協議をしていきたいと思います。
今国会においても、安定的かつ活発な審査会が行われるよう、委員各位の御理解と御協力をお願いいたしまして、私の発言とさせていただきます。
○森会長 次に、階猛君。
○階委員 立憲民主党の階猛です。
本題に入る前に、両筆頭の協議の結果、予算案の衆議院通過後に当審査会を開催する運びとなったことは妥当であったと申し上げます。
国家の一年の活動を決める重要な予算案の審査に集中すべきとの理由で、予算案の審議中は予算関連法案を審査する委員会以外は開催しないという衆議院の慣例があります。その趣旨は当審査会にも当てはまると考えているからです。
昨年は、この点について各会派の十分な理解が得られませんでしたが、今回を契機に、慣例にのっとった当審査会の運営がなされることを期待します。
それでは、本題に入ります。
最初に、議員任期の延長について述べます。
一部の党から、早急に改正条文を起草すべしとの意見がありますが、以下の三つの理由により、時期尚早と考えます。
第一の理由は、参議院に配慮した慎重な議論を行う必要があることです。
参議院の緊急集会は、十分な任期を持つ議員が常に存在する参議院に認められる独自の権限です。一定の場合に衆議院議員の任期延長を認めるのであれば、緊急集会が開催される可能性が狭まり、実質的に参議院の権限を弱めることにつながります。
衆議院議員である私たちは、予算の議決要件など、衆議院の優越に関する憲法規定の改正を参議院だけで議論するのは不適切だと考えるはずです。これと同様、参議院の権限を弱める議論を衆議院だけで進めることは問題です。我が党の参議院議員も強く反発しています。
この点について、与党の参議院側はどのように考えているのでしょうか。自民、公明の各幹事に答弁を求めます。
森会長、後ほど御指名をお願いします。
また、参議院は三年ごとに半数ずつ改選されます。任期満了直前の半数の議員について、緊急かつ選挙困難な事態が生じた場合、任期延長は必要なのか否か、国会機能の維持を重視するのであれば、衆議院議員の任期延長と併せて議論するべきです。この点からも、議員任期の延長は参議院と無関係に議論することはできません。
第二の理由は、衆議院議員の任期満了の場合でも参議院の緊急集会を開催できるかにつき、解釈を確定する必要があることです。
憲法五十四条二項は、衆議院が解散されたとき、内閣は参議院の緊急集会を求めることができると定めています。条文の文言上は、衆議院議員の任期満了の場合に緊急集会を開催できることにはなっていません。しかし、この点は憲法学者の間でも見解が分かれています。そこで、参考人質疑も行った上で、当審査会としての解釈を確定すべきです。
その上で、仮に開催できないとの結論に至ったとしても、衆議院議員選挙は任期満了前に必ず終えるという法改正を行うことで、その不都合を補うこともできます。
すなわち、このような法改正であれば、任期満了直前の選挙運動期間中であっても衆議院議員は必ず存在し、緊急の場合には内閣が衆議院を解散できます。その結果、衆議院が解散されたときという要件を形式上満たすので、憲法五十四条二項によって緊急集会を開催できることになるのです。
緊急時の国会機能の維持を重要と考えるのであれば、憲法改正の前に、まずはこの議論を進めるべきではないでしょうか。
また、この議論は、参議院の緊急集会の開催可能性を広げ、参議院の権限拡大に資するものでもあります。参議院側も異論はないはずです。
森会長、まずはこの点について当審査会で検討を進めていただけないでしょうか。
第三の理由は、緊急時には、選挙の先送りだけでなく、選挙を急ぐべき場合もあるということです。
大災害によって被災地で議員が死亡した場合などは、選挙を行えない限り、被災者の代表を欠いたまま復旧復興の議論を進めることになります。議員任期の延長による選挙の先送りが、常に国会機能ひいては民主主義を維持するものだとは言えないのです。
十二年前の東日本大震災では、私の地元、岩手県の大槌町で、町長が津波に流され行方不明となりました。町長選挙が行われるまでの半年近くの間、一時は総務課長が職務代理者となるなど、民主主義が機能しない状況が続いたのです。復旧復興の足かせとなったことは否めません。
このような経験を踏まえると、参議院の緊急集会で必要最小限の国会機能は維持した上、選挙人名簿のバックアップシステムの構築、避難先から投票できる仕組みの導入など、早期に選挙を行える環境を整える方向性も考えられると思います。議員任期の延長ありきで拙速に議論を進めるべきではありません。
次に、当審査会としてまさに検討を急ぐべき課題である国民投票法の改正について述べます。
昨年の当審査会において、慶応大学の山本参考人は国民投票法の改正を主張されました。
これを踏まえ、立憲民主党としては、情報に関わる二つの権利を保障する規定を、これまで説明してきた国民投票法の改正案に盛り込みたいと思っています。
皆さんのお手元の資料、これは、今までの改正に、今回の追加した条文、網かけになった部分ですけれども、これを加えたものですので、適宜御参照ください。
修正の内容です。
第一に、情報アクセス権を保障する規定を盛り込みました。
国民投票広報協議会は、憲法改正案に関する国民の関心と理解を高めるとともに、改正案に関する賛否両論を公正中立な立場で国民に伝えるための活動を積極的に行うべきです。
そのために、全国各地でオンラインも併用した憲法改正案に関する説明会を開催したり、専用のホームページで動画や図表なども交えた各会派の見解を発信したりすることを可能とする規定を設けます。
第二に、個々人が多様な情報にバランスよく触れられる環境を求める権利、いわば情報環境権を保障する規定を盛り込みます。
内外のフェイクニュースの蔓延により、憲法改正に関する世論が誤った方向に導かれる可能性が増しています。民間のファクトチェック機関から国民投票広報協議会に対して、フェイクニュースの疑いがある情報について照会があった場合、国民投票広報協議会が現に保持する情報を提供するなど、両者が連携することを可能とする規定を設けます。
なお、当審査会においては、国民投票広報協議会は自らファクトチェック業務を行うべきとの提案もありました。しかしながら、国家権力による情報統制の危険が生じるため、我が党は、あくまで民間機関の求めに応じて受動的、補完的な役割を果たすのが妥当と考えています。
国民投票法案の審議は、国会法百二条の六に掲げられている当審査会の重要な使命です。参考人の貴重な御意見を無視して、公職選挙法と横並びの三項目案を審議するだけでは、当審査会の存在意義が失われます。時代に即した国民投票法となるよう、当審査会で精力的に議論すべきです。
森会長のお取り計らいをお願いし、私の発言を終わります。
○森会長 先ほど階委員から自民、公明に投げかけられました御質問については、階委員の発言時間は終了しておりますので、後ほど各党から個別に発言していただくときに、その冒頭でもってそれぞれの御判断でお答えを願いたいと思います。
また、私に対する、緊急集会について憲法審査会で議論すべきということについての問題提起については、幹事会において協議をいたしたいと思います。
次に、小野泰輔君。
○小野委員 日本維新の会の小野泰輔でございます。
今国会も開会から一か月余りたちました。本日、ようやく当審査会の扉が開かれました。まずは、この場を設けていただいた関係各位に感謝と敬意を表します。
本院の憲法審査会は、昨年の通常国会において、常会では過去最多の十六回開かれ、さきの臨時国会でもほぼ毎週の定例日に各党がテーブルに着きました。私どもが開催を粘り強く訴えてきた成果だと自負しています。
現憲法は、施行から七十五年がたちました。今国会は、大きく変容した現在の課題や脅威に対応するための改正に明確な道筋をつけるべき極めて重要な舞台となります。立ち往生しているいとまは一秒たりともありません。
ところが、今日に至るまで、立憲民主党が、来年度予算案の審議中は他の委員会は開かないという慣例を盾に当審査会の開催にブレーキをかけたため、二週間も空費してしまいました。
我が党は、今国会において、さきの臨時国会同様、立憲民主党と共通課題を設定し、野党として政府の不適切かつ不十分な政策に真っ向から論戦を挑み、予算委員会においても審議拒否をすることなく、正々堂々と取り組んできました。そのことと対比すると、立憲民主党の憲法審査会に向き合う姿勢は、著しい隔たりを感じざるを得ません。
一昨日の衆議院本会議における来年度予算案の採決では牛歩戦術を展開した議員が見られましたが、私は、この令和の時代に昭和のイデオロギー闘争のやり方を続ける政治家がまだいることに驚き、あきれました。
我々国会議員は、国民から負託を受け、議論する時間と環境を与えられています。そして、それは無制限ではありません。さらに、それは単に議論するためだけではなく、結論を出すために与えられています。多くの会派が当審査会の開催を求めている中、一部の会派が自らの都合で審議に応じないという状況は、その内実を国民から見れば、一昨日、本会議場で展開された光景と何ら変わらないのではないでしょうか。立憲民主党には、旧弊にとらわれることなく、今後は論憲を掲げるにふさわしい審議態度を取られることを強く求めたいと思います。
一方、憲法改正を党是に掲げている自民党は、今こそ本気であることを行動で示すべきであります。総裁たる岸田総理は、党が二月二十五日に開いた憲法改正に向けた若者との対話集会に駆けつけ、翌二十六日の党大会で、時代は憲法の早期改正を求めていると、改憲への強い決意を改めて表明されました。このように、いつもながら総理始め自民党の皆さんは、内々の会合では積極的な言葉を発しておられますが、改憲発議への主戦場であるはずの国会では、その覚悟や熱量は十分に伝わってきません。予算の審議日程を人質に取ろうとする一部野党の動きに屈することなく、また、憲法改正を本気で実現する気迫をこの場でこそ示されるよう強く訴えます。
さて、政府は昨年末、我が国の安全保障の在り方を根本から変える新たな安保三文書を閣議決定しましたが、それらを貫く基軸は憲法改正なくして成り立ちません。改定された国家安全保障戦略は、我が国は戦後最も厳しく複雑な安全保障環境のただ中にあるとした上で、最悪の事態をも見据えた備えを盤石なものとし、我が国の国益を守っていくという固い決意を示しています。
私どもは、この考えに賛同します。これら我が国の平和と安全を保つための基本的な考えは、現在の憲法前文の「平和を愛する諸国民の公正と信義に信頼して、われらの安全と生存を保持しようと決意した。」というくだりが空論にすぎないということをはっきりと示しています。我々が生きる現実は理想とは大きく異なり、隣国には中国、ロシア、北朝鮮という、およそ平和や公正、信義とは無縁の専制国家も存在しています。これらの国々を信頼し、日本国民の安全を預けることを憲法が掲げていることは、現実から余りにかけ離れていると言わざるを得ません。
防衛力の抜本的強化と憲法改正は、表裏一体の関係にあります。戦後日本の平和を守ってきたのは九条ではなく、自衛隊の存在と日米安保条約に基づく抑止力です。その自衛隊を違憲とする解釈が出るような存在のままにしてはなりません。自衛隊を憲法上明確に位置づけ、抑止のための防衛力を着実かつ迅速に整備することが不可欠です。
無論、喫緊の改憲テーマは、九条への自衛隊明記にとどまりません。日本維新の会は、このほか、教育の無償化、統治機構改革、憲法裁判所の設置、緊急事態条項の創設の四項目についても既に憲法改正原案を発表していますが、いずれも議論を深め、意見集約を急ぐべきテーマだと考えます。
とりわけ緊急事態条項の創設をめぐり、国会議員の任期延長については、前国会までに各党別の論点が整理されました。南海トラフの巨大地震や首都直下地震などの大災害やテロ、我が国有事に直結する可能性の高い台湾有事も現実味を帯びています。緊急時にも国会の機能を維持することは待ったなしです。
国会議員の任期延長は、各党間の合意形成が最も近いテーマであると考えます。真っ先に条文案の策定に取りかかり、今国会で成案を得るべきです。今求められるのは、過去のしがらみを捨て去り、我が国を取り巻く現在の状況を冷徹に洞察し、国家国民の立場から真摯に憲法議論を行い、速やかにあるべき憲法の姿を定めることです。これまでのように、いつまでも漫然と意見を述べ合っている猶予はありません。ゴールが示されない仕事など、国会のほかには存在しません。
岸田総理は、来年九月末の自民党総裁任期までの憲法改正実現を明言されています。国民投票の実施には国会発議後六十日から百八十日間必要であることを踏まえれば、遅くとも来年七月末までに国会発議をしなければいけません。参議院の憲法審査会とも足並みをそろえて、改憲項目を絞った上で、国民投票をいつ実施するのか、明確なゴールをまず定め、国会発議に向けて意見集約をできるよう、ゴールから逆算してスケジュールを設定することを求めます。
森会長、どうぞよろしくお願いいたします。
特に自民党には、この点について責任ある行動をお願いしたいと思います。私ども日本維新の会も、全面的に協力する所存です。
御清聴どうもありがとうございました。
○森会長 承りました。
次に、北側一雄君。
○北側委員 公明党の北側一雄です。
昨年は、通常国会、また秋の臨時国会を通じて、憲法審査会は毎週定例日に開催され、実質審議も二十回にわたって実施されました。この国会でも、定例日には審査会を開催し、憲法論議を積み重ねるべきです。
昨年、審査会で議論が集中したテーマは、第一に緊急事態条項、特に緊急事態における国会議員の任期延長、第二に国民投票法とＣＭ規制の在り方であったと思います。共に論点はほぼ出尽くしているように思います。この国会で、少なくともこの二つのテーマについては一定の合意形成が図られるべきと考えます。
昨年十二月一日には、これまでの審査会での議論を踏まえ、衆議院法制局から緊急事態条項に関する論点説明があり、各会派での討議がなされました。私も各論点について意見を述べましたので、その詳細は省かせていただきます。
巨大地震の発生など、緊急事態において国会の機能を維持するためには、憲法を改正し国会議員の任期延長を認める必要性があること、また、参議院の緊急集会は二院制の例外として暫定的な制度であること、この二点については五会派で基本的な認識が一致をしていると思います。
先ほど、階幹事の方から御質問がございました。参議院の権能を弱めるというふうなお話がございましたが、弱めるわけじゃありません。緊急集会の役割、位置づけ、適用範囲ということを議論をして明確にしたということだと思います。
また、議員任期延長のための実体的要件、手続要件、事態認定の効果等の制度設計の各論点についても、五会派では共通するところがかなり多いと思います。手続として司法の関与を求めるべきなのか、任期延長期間の上限をどの程度に定めるのか、衆議院の解散後、緊急事態が発生し総選挙の実施が困難となった場合の取扱いをどうするのか等の残された重要論点について、更に議論を深め、合意形成を図ってもらいたいと思います。
その際、ここまで議論は詰まっておりますので、改正条項案の表現ぶりも念頭に議論を進めていくべきだというふうに考えます。
次に、国民投票法とＣＭ規制について、改めて私どもの基本的な立場を申し述べます。
表現の自由と国民の知る権利の保障は民主主義の基盤であり、その制約は必要最小限度のものでなければなりません。これは民主主義国家としての普遍の理念であり、表現の自由に対する過度な規制は許されません。
国民投票法百五条は、投票期日直前の十四日間、国民投票運動のためのテレビ等による広告放送を禁止しています。表現の自由の保障と投票の公正公平の確保とのバランスを取るという観点から、言論の自由市場で淘汰する時間的余裕がない投票期日直前十四日間、これは期日前投票の期間にも当たりますが、国民投票運動のための広告放送を禁止するとしたものです。
ちなみに、国民投票運動のための広告放送について、法律で全面禁止するなど、更に法規制を強化すべきとの意見があります。国民投票の期日は、国会による憲法改正の発議の日から六十日以後百八十日以内で決められますが、この全期間、何人も広告放送を全面的に禁止されるというのは、国民投票運動の自由、表現の自由に対する過度な法規制と言わざるを得ません。現行の国民投票法百五条を超える法規制には慎重でなければならない、これ以上の規制は、まずは業界団体や放送事業者の自主規制、そして広告主である政党等の自主規制に委ねられるべきと考えます。
昨年四月、当審査会で、民放連永原専務理事等の参考人質疑が行われました。民放連は、意見ＣＭについて、投票日十四日前から取り扱わない、また、ＣＭには広告主名と連絡先を視聴者が確認できる形で明示するなど、自主規制と評価できる具体的な内容を既に取り決めています。
一方、メディアをめぐる環境は激変しています。デジタル化が急速に進展し、多様化、複雑化しています。特に、インターネット広告は、今や放送広告の量を凌駕し、扇情的な影響力という意味では、はるかに強い影響力を持っていると思います。しかしながら、ネット広告そのものが多種多様で、あまたの事業者等の関係者が存在します。国民投票運動としてのネット広告の法規制は、その実効性に大きな課題があると言わざるを得ません。
一方、事業者団体では一定のガイドラインを策定しています。昨年十二月、当審査会で、ネット広告に関わる企業三百九社が加盟する日本インタラクティブ広告協会橋本専務理事等の参考人質疑が行われましたが、民放連と同様の広告掲載基準ガイドラインを策定しています。
ネット広告事業者の全てを掌握することはできないまでも、事業者団体で一定のルールが決められたにもかかわらず、それを遵守しないネット広告は、国民から見て、情報の信頼性を欠くと見られます。インターネット広告を利用した国民投票運動についても、政党側の自主規制と事業者側の自主的な取組を併せて推進し、表現の自由と投票の公平公正のバランスを図っていくのが適切と考えます。
デジタル技術の進展に伴って、メディアは更に多様化し、複雑化し、これからも大きく変化していきます。これに対応していくためには、両者の自主規制のルールを決める方がより柔軟に実効的な規制ができると考えます。
審査会では、国民投票運動と広告規制というテーマで三度の参考人質疑が実施されましたが、出席いただいた参考人に共通していた意見は、法的規制はできる限り慎重であるべきということであったと思います。政党側の自主規制ルールの策定について、審査会の会長、幹事会の下で、政党間の協議を行うべきと改めて提案したいと思います。
なお、昨年十二月に参考人質疑で山本龍彦教授が指摘されたとおり、デジタル社会の急速な進展の中で、国民の自由や民主主義という憲法価値をどう実質的に保障していくのかという課題は極めて重要です。より広く論議されなければならないと考えます。
先ほど階幹事の方から、国民投票法の改正が必要と山本先生がおっしゃっているかのごときお話がございましたが、私はそういう理解をしておりません。もっと大きく、デジタル基本法のような法整備が必要、こういう認識を示されたと考えております。
国民へ正確な情報を提供するためには、ネット広告の活用も含めて、広報活動全般について広報協議会の役割が極めて重要です。広報機能等を充実するため、両議院議長が協議して定める広報協議会規程の策定を早急に検討する必要があります。
以上です。
○森会長 次に、玉木雄一郎君。
○玉木委員 国民民主党代表の玉木雄一郎です。
今国会初めて憲法審査会が開催されたことを、まず歓迎いたします。ただ、せっかく、昨年の通常国会では、二月の十日以来、二月中も四週連続で定例日に開催されたにもかかわらず、今国会の初会合が三月にずれ込んだことは正直残念です。開かないことに力を使うのではなくて、開いて議論し、成果を出すことに力を使おうではありませんか。
また、今後は、緊急事態条項、とりわけ議論がかなり積み上がってきた議員任期の延長規定についてテーマを絞って議論し、残された論点について意見を集約した上で、具体的な憲法改正の条文案作りに入ることを提案したいと思います。
私たち国民民主党は、昨年十二月、包括的な緊急事態条項についての条文案を党内で取りまとめました。改めて、我が党の考える緊急事態条項について、今日は配付資料を配っておりますので、それを基に説明させていただきます。中身は去年の三月三十一日に説明したものと全く同じです。
まず、何度も繰り返し申し上げているように、我が党の基本コンセプトは、一番上に書いていますが、権力行使の容易化条項としての緊急事態条項ではなく、むしろ、緊急事態においては国全体が正気を失いがちになるという歴史の教訓に鑑み、権力の濫用等に対する立法や司法による統制を明らかにする、権力行使の統制条項としての緊急事態条項です。
そして、緊急事態の要件として、外国からの武力攻撃、内乱・テロ、大規模自然災害、感染症の大規模蔓延、この四つのカテゴリーを原則としつつ、その他これに準ずる事態として法律で定める緊急事態を設けています。さらに、単にこれらの事態が事実として発生するだけではなく、通常の統治機構の運用によっては事態の収拾が著しく困難であるときという要件を加重しています。
また、宣言を発令する際の手続としては、原則国会の事前承認を求め、例外的に事後承認を求めることとしています。宣言の期間は三十日以内として、国会の事前承認で延長可としています。
次に、緊急事態が宣言されたときの効果における手続的な統制と内容的な統制について述べたいと思います。
まず、手続的統制の第一として、国民民主党案では、国会機能の維持を大前提とし、国会中心主義を貫くこととしています。
具体的には、下、真ん中どころの左から二番目ですけれども、国会が開会しているときは閉会禁止、閉会時には召集義務を課しています。また、緊急事態宣言下での衆議院の解散制限の規定も盛り込んでいます。これは、緊急事態のときだからこそ、国会の立法機能や行政監視機能を可能な限り維持しようとする趣旨です。
また、解釈で認められたオンライン出席について、明文で規定してはどうかと考えています。それでもなお、定足数を満たすことが難しいなど、国会がその機能を果たすことができない場合には、その右です、ドイツにおけるミニ国会のような、両院合同委員会による国会機能の代替についても規定しています。この両院合同委員会において取られた措置は、国会の事後承認がない場合はその効力を失うとしています。
このように、できるだけ国会機能を維持することをしてもなお、法律制定、予算議決を待ついとまがない特別の事情があるときには、あらかじめ法律の定めるところにより、内閣が緊急政令、緊急財政処分を行うことができるとしています。そして、これらの緊急政令や財政処分についても速やかに国会の承認が必要ということで、事後統制を利かせています。
加えて、任期満了時に緊急事態が宣言された場合であって、長期にわたって全国一斉の選挙の適正実施が困難であると認めるときは、各議院の出席議員の三分の二以上の多数で議員任期の延長と選挙期日の特例を定めることができる規定を設けています。「効果」の一番左のところです。
緊急事態条項のうち、この議員任期の延長規定については、これまで、かなり各党の議論も積み上がってきたと思いますので、先ほど申し上げたとおり、条文化に向けて最優先で議論するテーマだと考えます。
そして、その上で、この議員任期の延長に関しては、国民民主党案であえてペンディングにしている論点が五つあります。
まずは、先ほど来出ている参議院の緊急集会の位置づけです。これを仮に使うにしても、どのような期間、どのような案件について権限を持たせるのかということ。二つ目に、加重要件として書いてある選挙実施困難要件の具体的要件ですね。長期がどれだけなのかとか、あるいは、一斉にできないということがどういうことを意味するのか、こういったこと。そして三つ目に、延長する場合の期間の上限。そして四番目として、解散後の前衆議院議員の身分復活の在り方。そして五番目に、延長における最高裁判所、司法の関与の在り方。
これらについては、各党から様々な意見が出たと承知しておりますので、今後、当審査会で更に議論を深め、合意を得ていきたいと思っています。
次に、手続的統制の第二として、国会に加えて裁判所による統制を設けています。
国民民主党案では、一番上の右に書いていますが、まず、一番最初の、緊急事態を発令するときの入口の段階で、緊急事態宣言が要件を満たしているかどうかの要件充足性について、いずれかの議院の四分の一以上による申立てがあったときには最高裁が宣言を解除すべき旨を勧告できるようにし、内閣や国会の恣意的な宣言発令を抑制するという仕組みにしています。
さらに、下に書いていますが、緊急事態宣言発令中に取られた法令、命令、条例、規則等の合憲性について、最高裁が集中的に判断できる規定を設け、事実上、最高裁が憲法裁判所として機能するように制度をつくっております。
続いて、緊急事態宣言の効果に関する内容的統制について述べます。
まず、いかなる場合であっても絶対に制限してはならない人権を明記しています。何度か当委員会でも紹介した、いわゆるデロゲートできない権利に関する規定です。
まず、ドイツ憲法のように、各人権の本質的内容の絶対的制限禁止を規定するとともに、この憲法が保障する自由及び権利の制限は必要最小限度のものでなければならない旨も規定しています。その上で、判例や学説の多数の見解等を踏まえ、奴隷的拘束、思想・良心・信教の自由の内心部分への統制や、検閲、拷問、残虐な刑罰の絶対的禁止規定も設けています。下の「人権保障」の欄に書いているものです。
最後に、国の基本法である憲法は、落ち着いた環境の中で議論し、手続を進めるべきとの考えから、スペインやフランスの憲法を参考に、緊急事態宣言中は憲法改正の発議、国民投票ができないとの規定も設けています。
以上、国民民主党案の全体像を説明させていただきましたが、我が党としては、特に、これまでの議論で合意点の多い議員任期の特例延長についての議論をまず急ぐべきであり、残された論点についての意見を集約し、改正条文案の作成に入るべきということを改めて申し上げたいと思います。残された論点も、先ほど述べた五点に集約されてきたと思います。
そこで、まず、階委員からも提案がありました、憲法五十四条二項の参議院の緊急集会を、解散時だけでなく任期満了時も内閣が開催を求めることができるのかどうか。仮にできるとして、期間や権限など、その限界はどこまでなのかなどを、有識者の出席を求め、その解釈を本審査会で確定することを提案したいと思います。
我が党は、緊急集会を仮に任期満了時にも開催できるとしても、その機能はやはり一時的、暫定的であって、その期間や権限には限界があり、例えば七十日を超える長期にわたってまで緊急集会の規定を濫用すべきではないと考えます。現に、現国会法百二条の二で、内閣総理大臣が求めた事案の処理が終わると緊急集会は終了することとされています。
こうした議論を具体的に詰めて、条文案の取りまとめに取りかかることを改めて求めて、私の発表を終わります。
○森会長 次に、赤嶺政賢君。
○赤嶺委員 日本共産党の赤嶺政賢です。
私たち日本共産党は、憲法審査会は動かすべきではないという立場です。審査会は改憲原案の発議と審査を任務としています。国民の多くは改憲を重要課題と考えておらず、憲法審査会は動かすべきではありません。
憲法の議論で今必要なのは、憲法の原則に反する政治を正すことです。
何より重大なのは、岸田政権が推し進めている大軍拡が憲法を破壊するものだということです。
岸田政権が昨年閣議決定した安保三文書は、戦後の日本の安全保障政策を文字どおり大転換し、敵基地攻撃能力の保有に公然と踏み切ろうとしています。軍事費をＧＤＰ二％、世界第三位の水準に倍増させ、公共インフラや研究開発の予算まで軍事に組み込んで、平和国家から戦争国家へとつくり変えようとしています。そのために、増税と歳出削減を押しつけ、物価高騰に苦しむ国民生活を更に追い詰めようとしています。
安保三文書が、安保法制に基づく集団的自衛権の下で敵基地攻撃能力の行使が可能だとしていることは極めて重大です。日本に対する武力攻撃が行われていないにもかかわらず他国を攻撃するなど、憲法九条の下で絶対に許されるものではありません。これまで歴代政府が建前としてきた専守防衛さえ完全に投げ捨てるもので、断じて認められません。
強調したいのは、安保三文書がアメリカの軍事戦略に沿ったものだということです。
アメリカは、南西諸島から南シナ海に至る地域に長射程ミサイルを配備することを計画し、同盟国と協議する考えを示していました。自衛隊の長射程ミサイルの配備は、米軍の計画を補完するものだと報じられています。岸田首相は、安保三文書を、国民にも国会にも諮らないまま、真っ先にバイデン大統領に報告しました。日米共同声明は、日本の敵基地攻撃能力の効果的な開発と運用について協力を強化すると明記しています。安保三文書を具体化し、米軍の指揮統制下で自衛隊が相手国を攻撃しようというものにほかなりません。
その下で、沖縄県では、宮古島や石垣島、うるま市の勝連で長射程ミサイルの配備を計画しています。さらに、陸上自衛隊の増強、司令部の地下化、補給拠点や弾薬庫の整備、空港、港湾の軍事利用の拡大など、まさに軍事要塞化しようとしています。
沖縄だけではありません。政府は、本州から北海道に至るまで、射程二千キロとも三千キロとも言われるミサイルを配備する方針です。長射程ミサイルを保管する大型の弾薬庫を今後十年間で全国に百三十棟増設することを計画しています。
こうした軍事強化は、日本全土を攻撃の危険にさらすものです。浜田防衛大臣は、日本が集団的自衛権を行使した結果、相手国から反撃を受け、大規模な被害が生じる可能性を認めました。そのとき真っ先に標的になるのは、自衛隊や米軍の軍事基地です。そのために、政府は、全国約三百の自衛隊基地で核攻撃にも耐えられる司令部の地下化まで計画しているのです。
日本全土を戦場にし、国民に甚大な被害をもたらす大軍拡は、絶対に認められません。政治がやるべきは、戦争の準備ではなく、絶対に戦争を起こさせないための平和の準備です。
沖縄戦を体験した元全学徒の会が、「沖縄を戦場にすることに断固反対する声明」を出しています。そこでは、このように述べています。
戦争する国は美しい大義名分を掲げるが、戦争には悪しかない。爆弾で人間の命を奪うだけである。犠牲になるのは一般の人々だ。さきの大戦では、若い学徒を含め三百十万人の日本人が犠牲になり、アジア全体での軍民の犠牲者は約二千万人を超えるとされる。日本は侵略した国の人々を虐げ、収奪し、命を奪った。今、日本政府がすべきことは、侵略戦争への反省と教訓を踏まえ、非戦の日本国憲法を前面に、近隣の国々や地域と直接対話し、外交で平和を築く努力である。戦争を回避する方策を取ることであり、いかに戦争するかの準備ではない。
このように述べています。
今必要なのは、改憲のための議論ではなく、憲法九条に基づく徹底した外交努力だと改めて強調して、発言を終わります。
○森会長 次に、北神圭朗君。
○北神委員 有志の会の北神圭朗です。
昨年末の臨時国会では、緊急事態条項について四回も審議を重ね、法制局からも論点整理までもなされました。とりわけ、議員の任期延長については議論が煮詰まってきているというふうに思います。今後は、それぞれ条文案を持ち寄って、具体案を取りまとめる方向で審議を進めていただきたいと、まず、会長を始め皆さんに要請をしたいと思います。
これは、緊急事態の際、いかに国権の最高機関である国会の機能を維持するかという話です。この理念についてはどなたにも異論はないと推察をします。ただ、一部では、これは参議院の緊急集会で十分対応できるといった御意見が根強いので、このことについて詳細に話をしたいと思いましたが、階さんから、ちょっと出ばなをくじかれまして。ただ、私は、参議院の権限を制約するとかそういう話ではなくて、やはり限界があるのではないか、限界があるのであれば、議員の任期の延長というものを考えないといけないということを申し上げたいというふうに思います。
まず、参議院の緊急集会については、確かに、自衛隊法、武力攻撃事態・存立危機事態法、災害対策基本法において、衆議院の解散中に防衛出動や緊急政令に関する国会承認を求める場合に、緊急集会によるということが規定されています。つまり、現行の法律でも、なるほど、戦争、災害に対応するために、国会の代替機能として緊急集会というものが期待されているのは事実だというふうに思います。
しかしながら、憲法第五十四条第二項にあるように、内閣が緊急集会を求めることができるのは衆議院の解散中と限定されています。また、同じ第三項には、緊急集会において取られた措置は臨時のものであるため、次の国会開会後十日以内に衆議院の同意を得る必要があるとされています。
つまり、この制度は、長期にわたって国政選挙ができないような事態を想定していません。逆に言えば、緊急集会が想定している緊急事態とは、普通に選挙が行われ、普通に特別国会が開会されることを前提としているわけであります。これは、緊急集会の条件が、解散だけでなく、百歩譲って衆議院の任期満了に類推適用ができたとしても、この前提は変わらないというふうに思います。
このような憲法上の考え方は、国会法の関連条文を参照すればもっと明確になってまいります。
資料にもございますけれども、まず、第九十九条第一項に、「内閣が参議院の緊急集会を求めるには、内閣総理大臣から、集会の期日を定め、案件を示して、参議院議長にこれを請求しなければならない。」とあります。次に、第百一条には、「参議院の緊急集会においては、議員は、第九十九条第一項の規定により示された案件に関連のあるものに限り、議案を発議することができる。」とあります。
つまり、国会法上、緊急集会を請求するときには総理から案件というものを示さなければいけないわけです。原則的には、このいわゆる案件に限ってのみ、緊急集会は審議、議決ができるのです。また、案件に関連のあるものに限ってのみ、議員による議案の発議が認められているのです。
では、ここで言う案件とは何か。法令用語としては、議題とされる事案その他処理されるべき問題であり、個別具体的なものに限定されるのが普通の定義だと思います。
ところが、例えば、今、東日本大震災の話もありました、半年間も選挙が実施できないような大規模災害の中で緊急集会が開かれた場合を考えてみてください。
この場合、半年もの間、総理が示した案件に限定された仕事をやるだけで済まないということがよくお分かりだというふうに思います。当然、そのほかの国会活動もやらなければなりません。あらゆる分野にわたる法案や予算案の議決は当然のことながら、例えば、条約締結の承認、内閣統制のための国政調査権、懲罰権、たくさんありますけれども、国会の権限全てを行使することが求められる可能性は高いと思います。しかし、今申し上げた案件に国会の持つ権限全てを盛り込むことは、解釈上、かなり無理のあることではないでしょうか。
他方、そもそも、憲法学の学説上、通説は、緊急集会においては、内閣が請求で示した案件の審議以外の権能を行使することは限定的にのみ認められているとされています。国会法もこの限定説に立っていて、緊急集会ではそもそも行使できない国会の権限があるという解釈の上に成り立っています。
それは、やはり参議院だけで国会活動全般をなし得るのは異例であって、わざわざ内閣に緊急集会の請求権を与えている趣旨を重くみなしたものであると私は理解すべきだというふうに思います。私だけでは権威がないですけれども、憲法学者佐藤功先生の言葉をかりれば、緊急集会制度は、両院制の国会に対する極めて特殊な場合の異例的、変則的措置であります。
以上、結論として、参議院の緊急集会は、国会の二院制の例外であるがゆえに、おのずと制約があると言わざるを得ません。私が制約しようとしているんじゃないです。また、あくまでも解散、あるいは百歩譲って、任期満了から次の国会までの極めて短い期間しか想定していないのです。しかし、実際、東日本大震災で一定期間選挙が実施されなかったこともあったわけです。今後もあり得ると思います。であるならば、こうしたときでも、憲法が予定しているように、憲法の趣旨にのっとって、衆議院を含めた本来の二院制としての国会機能を確保するために、議員任期の延長制度というものを創設するべきだと私は思います。
以上です。
―――――――――――――
○森会長 次に、委員各位による発言に入ります。
発言を希望される委員は、お手元にある名札をお立ていただき、会長の指名を受けた後、御発言ください。
発言は自席から着席のままで結構でございます。
なお、発言の際には、所属会派及び氏名をお述べいただくようお願いいたします。
発言が終わりましたら、名札を戻していただくようお願いいたします。
また、幹事会の協議に基づき、一回当たりの発言時間は五分以内といたします。質疑を行う場合は、一回当たりの発言時間は答弁時間を含めて五分程度といたします。委員各位の御協力をお願い申し上げます。
発言時間の経過につきましては、おおむね五分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。
それでは、発言を希望される委員は、名札をお立てください。
○新藤委員 自民党の新藤でございます。
先ほど、階委員から私に対して御質問いただきましたので、お答えをしたいと思います。
議員の任期延長問題については、参議院の緊急集会との関連がある、したがって、参議院に配慮すべきで、衆議院のみで進めることをどう考えているか、こういう質問だと思いますが……（階委員「参議院側がどう考えるか」と呼ぶ）はい。
まず、これは、どちらかで決められるものではないというふうに思います。そもそも、参議院の緊急集会の議論は、二院制国会の例外的な制度でありますから、ですから、二院制の一翼を成す私たち衆議院においても、憲法上の位置づけやその権限行使と無関係ではないわけであります。そして、今その位置づけがどうなっているか、北神先生が非常に詳細に御説明また分析をいただきました。
ですから、私どもとすれば、衆議院としてもしっかりとこの問題には対処していかなければならない。もちろん、参議院の方でもこの議論が進むことを承知しております。そして、私ども自民党内においては、衆参の憲法審査会の役員の皆さんとは、我々、常に相談をしております。今国会において、参議院側においても、この緊急集会の問題を、議論を取り上げたいというようなお考えがあるということを私は承知をしているわけであります。
そして、そもそも、今、北神先生もおっしゃいましたけれども、衆議院の解散への対応のための規定された制度だ、だから、したがって、最大でも四十日から七十日といった限定された期間内の一時的な、かつ暫定的な制度、二院制の例外措置だというふうに私たちも考えているわけであります。
これは、まさに、参議院の緊急集会において取られた措置は衆議院の事後的な同意がなければ効力を失うこととされている。私、昨年の審査会においてもこの旨、発言させていただきましたけれども、こうしたことから、私たちとすれば、衆参どちらかが議論の中心になければならないというものではなくて、衆参それぞれが真摯な議論をなされるべきである。そして、それは国民的な議論として、私たちは国民の皆さんに提示しなきゃいけない、このように考えておりますので、衆議院は衆議院として、それぞれ各党からも意見が積み上がってまいっております。様々な深める論点が明確になっているわけですから、この緊急集会に関する問題についても更に深めていきたい、そして参議院側との連携も取ってまいりたい、このように考えております。
○吉田（は）委員 立憲民主党の吉田はるみです。
先ほどからの委員各位の発言は、緊急時の国会機能の維持に議論が終始しています。しかし、そもそも、平時における国会は機能しているのでしょうか。憲法とは、権力の濫用や暴走に歯止めをかけるためのものです。それにもかかわらず、今、国会では、憲法五十三条に基づく臨時会召集要求を内閣が放置するという憲法違反が常態化し、また、時の政権与党が、自分たちに都合よく、恣意的に衆議院解散権を行使しているのが実情です。これでは、平時においても国会が機能しているとは言えません。
私たち立憲民主党が常々提言しているように、平時、緊急時にかかわらず国会機能を維持するための法制化、具体的には、平時における臨時会召集期限の法制化、衆議院解散権行使の制限事項の検討をすべきです。
また、私は、ＬＧＢＴ理解増進法と併せ、同性婚を可能にしなければ、ＬＧＢＴの方々への差別は解消しないと考えます。ＬＧＢＴの方々には、理解は示すけれども結婚はできないと言うのでしょうか。そのようなことをしたら、憲法十四条の法の下の平等、差別されないとする条項に反する憲法違反ではないでしょうか。
また、憲法十三条は、誰もが自由に、幸せを追求する権利があると保障しています。ＬＧＢＴの方々の自由を、幸せを追求する権利を私たち政治家が奪うことはできないはずです。
憲法が権力者を縛るのではなく、政治家が国民を縛っていませんか。この問題に長年苦しんできた方々がいます。今も苦しんでいる方々がいます。今こそ、この憲法審査会の場ではっきりさせましょう。
同性婚に反対の方の中には、同性婚は憲法二十四条違反だから認められないという方がいます。同性婚は違憲、つまり、憲法二十四条が同性婚を禁止しているという主張です。本当でしょうか。
令和三年二月二十五日、衆議院予算委員会分科会での尾辻かな子議員の質疑に対し、衆議院の法制局第二部長である齋藤法制局参事は、日本国憲法は同性婚を法制化することを禁止してはいないと明快に答弁しています。また、同じ日の質疑で、尾辻議員の、憲法は同性婚の法制化を禁止しているのかという政府への質問に対して、内閣の法制局第一部長である木村政府参考人は、検討したことはございませんと答弁しています。
これまでは検討したことはないで済みましたが、この先も検討しないのが岸田総理そして現政府の姿勢なのでしょうか。岸田総理に本憲法審査会にお越しいただき、政府の姿勢と見解を明らかにしていただきたい。
森会長、岸田総理の憲法審査会の御出席を要望いたします。本件、幹事会での協議をお願いいたします。
最後に、新藤筆頭幹事、北側幹事にお尋ねいたします。同性婚は日本国憲法が禁止しているとお考えでしょうか。
学説、世論、訴訟、そしてＧ７に向けての政治的不利益、日本経済への影響など、同性婚をめぐって次回以降もまだまだ多角的に議論させていただきたい、そのことを要望しまして、終わらせていただきます。
○森会長 ただいま、吉田はるみ君から、岸田総理をこの場にお呼びしてという御要求が私にありましたけれども、この憲法審査会は政府との議論をする場所ではございませんので、その御要求はお受けすることはできません。
○吉田（は）委員 見解を伺うことも不可能でしょうか。
○森会長 それは、あくまでもこの憲法審査会の役割ではございませんので、お受けすることはできません。
○吉田（は）委員 それでは、先ほどの新藤筆頭そして北側幹事への御質問、お願いいたします。
○森会長 いずれにしても、更に詳細は幹事懇で相談をさせていただきたいと思います。
○吉田（は）委員 御検討をよろしくお願いいたします。
○森会長 分かりました。
次に、柴山昌彦君。
○吉田（は）委員 あれ、返事はないんですか。質問にはまだ持ち時間があったかと思いますが。
○森会長 失礼、どうぞ続けてください。
○吉田（は）委員 新藤筆頭幹事、それから北側幹事にお尋ねします。
○新藤委員 私に御質問をいただきました、同性婚は憲法において禁じられているかということでございます。
これにつきましては、憲法二十四条一項に言う婚姻は異性婚であって、同性婚は想定していない、これはほぼ全ての学説、判例の共通理解になっている、このように私は考えています。
一方で、二十四条一項は、これ以上のことは何も述べていないんですね。ですから、明示的に同性婚を禁止していません。一方で、明示的に認めてもいない。こういう状態であります。ですから、これはやはり国民生活の基本に関わる問題であって、これらについては全ての国民が幅広く議論していかなきゃいけない問題だというふうに思っています。
それから、元々、立憲、共産、社民の各党が同性婚法案というものをお出しになられていますね。これは法務委員会に付託されているわけであります。この問題は個別の立法政策に関する事柄になるわけでありまして、家族に関する法律を所管する法務委員会、ここで議論がなされると私は承知をしております。
○北側委員 簡単にお答えします。
憲法二十四条一項は、両性の合意に基づいてのみというふうに書いてあるんですね。この趣旨というのは、当事者の合意のみに基づいて婚姻というのは成立をするんだ、こういう趣旨で理解をしております。したがって、同性婚を排除している、そのような憲法規定ではないと。
ですから、同性婚を認めていくのかどうかというのは、これは立法政策、法律による立法政策の問題で、ここはしっかりと議論をする必要があるというふうに考えています。
○吉田（は）委員 ありがとうございます。
今、新藤筆頭そして北側幹事から、禁止していないというお答えをいただきました。とても重要なお答えだったと思います。
どうもありがとうございます。
○柴山委員 自由民主党の柴山昌彦でございます。
ロシアのウクライナへの侵攻から一年が経過をいたしました。しかし、今なお情勢は緊迫したままです。また、中国や北朝鮮から、相次ぎ弾道ミサイルが発射され、我が国のＥＥＺ内に落下をしております、尖閣諸島沖では領海侵犯が相次ぎ、自衛隊機のスクランブル発進も過去最大数となっております。
このような緊迫した安全保障環境下において、先ほどもお話があったとおり、新防衛三文書の閣議決定が昨年行われました。また、現在審議中の予算については、防衛関連予算が昨年の一・三倍の増額となっております。
しかしながら、その大前提となっている日本国憲法においては、国家最大の責務とも言える国民の生命と財産、領土や主権を守り抜くはずの防衛に関する、あるいは自衛隊に関する規定が欠落しており、これは、今日様々な形で議題となっている緊急事態条項とともに、私は早急に是正を要する問題だと言わざるを得ないと考えております。
今、新藤幹事から触れられたとおり、自民党の憲法九条に関するたたき台素案のポイントは、現行の平和主義は堅持をすること、そして、現在の自衛権の範囲や専守防衛の原則などに変更はなく、憲法に自衛隊を明記することにより法体系を完成させることにあるということであります。
今までと同じなら、なぜ定める必要があるのかという意見はありますけれども、今なお自衛隊の存在を違憲とする憲法学者が一定数いらっしゃること、あるいは、違憲だが自衛隊は合法だあるいは今は存在を認めておくというような不可思議な解釈を展開されている方がいらっしゃるということ、また、教科書などにおいても違憲論争が紹介をされているという現在の状況に終止符を打つことができるという実益があります。明文のない、なし崩し的な解釈を批判される方々こそ、こうした明文の定めを設けることに賛成をしていただきたいと考えております。
そして、それを超える積極的な意義もあります。自衛隊を憲法に明記することで、自衛隊の活動や、いわゆるシビリアンコントロール、内閣及び国会による統制を明記することができます。また、国際社会にも分かりやすく、信頼が得られることにつながると思います。
これまで、憲法九条を守れば平和が守られると一般の方々は考えてこられたと思います。しかし、ウクライナがロシアの侵攻を受けたのは、ウクライナがＮＡＴＯに加わっていないこと、また、過去においてクリミア併合の成功体験がロシアにあることが理由だと言われています。戦争を防ぐのは残念ながら抑止力であるという実態を裏づけていると言わざるを得ません。
是非とも、九条改正反対の委員におかれても、本審査会で堂々と議論することにより国民の理解を深めていくことを強く求めて、私の発言とさせていただきます。
○三木委員 森会長、ありがとうございます。
日本維新の会の三木圭恵でございます。
予算審議の最中は憲法審査会を開かないという慣例を一部の党派が理解していなかったから、去年は憲法審査会が毎週開かれたのだというような御意見が立憲民主党の階幹事からありましたけれども、では、去年、予算審議が開催中に憲法審査会が開かれて、何か不都合があったのでしょうか。予算委員会が何か滞ったりとか、国民の生活に支障があるようなことがあったのでしょうか。私は一切なかったと思っております。
ですから、慣例が慣例がと言って、ある能力を十分に発揮しない、予算委員会を開いていても憲法審査会でも審議できる、それぐらいの能力がある人が国会議員でなければ私はこの国は前進していかないと思いますし、そういった慣例にとらわれて、今年、今年度予算委員会中に憲法審査会が開かれなかったことに対しては、非常に残念だと思っております。
日本維新の会は、常に議論を進めていく、国民の生活を守り、そして前に進めていく、そういった政党でありたいと思っておりますので、そういったことをきっちりと今後も私たちは主張をさせていただきたいと思いますし、だから、来年度の予算審議中には必ず憲法審査会を開いていただくように、よろしくお願いを申し上げます。
そして、自民党の皆様方にお願いがございます。
自民党の皆様方は、小野委員が言ったように、憲法改正に前向きだ、党是にもそれを掲げていらっしゃるということですので、是非とも参議院の自民党の方々にもこの憲法改正について、緊急事態条項、衆議院が議員の任期の延長ということを議論しているのであれば、参議院で同じような議題で、併せてきっちりと議論を進めていただくように、先ほど新藤筆頭幹事の方から、参議院の憲法審査会の方でもそういった議論を進めていくというようなお話がございましたので、少し私は安心をしたんですけれども。
やはり、臨時国会中は、憲法審査会、衆議院の方では緊急事態条項、議員任期延長について議論をしてきましたけれども、参議院の方は十増十減を議論するというような状況であったと思います。衆参足並みをそろえて憲法審査会を前に進めていかなければ、階幹事おっしゃったとおり、参議院だけが違う議論をしていて、参議院の先生方が怒っていらっしゃるというような御意見というのは私はやはり違うのではないかなと思いますので、是非ともよろしくお願いをいたします。
そして、最終的には、参議院でそういった議論が煮詰まってきたら、衆議院憲法審査会の規則第二十四条に、憲法審査会が参議院の憲法審査会と合同審査会を開くには、会長が参議院の憲法審査会の会長と協議した後、その決議をしなければならないとあります、衆参の合同の審査会も開けると私は思いますので、そういったことも衆参で足並みをそろえて、やはりきっちりと議論をしていかなければならないのではないかなと思っております。
そして、日本維新の会は、教育無償化、地方分権、憲法裁判所、緊急事態条項、そして憲法九条と既に条文を作って、ホームページに掲載をして提示をさせていただいております。一刻の猶予もならないような議題がここの憲法審査会に山積みとなっておりますので、是非ともよろしくお願いをしたいと思っております。
ちょうど去年、憲法審査会が始まった頃に、こういった分科会を開いて各々の各論を詰めていくべきだというような議論もございました。何度も何度も同じような話をこの憲法審査会でするのは私は時間の無駄だと思いますので、きっちりとそういった、この憲法審査会で、衆議院の憲法審査会で煮詰めてきた議員の任期延長について結論を出していただくように、よろしくお願いを申し上げまして、私の発言を終わります。
○國重委員 公明党の國重徹です。
先ほど吉田委員の方からも言及がありましたけれども、今、性的マイノリティー、また同性婚をめぐる議論に注目が集まっております。そこで、本日は、同性婚と憲法をめぐる学説の状況、訴訟の状況などについて若干整理をさせていただきたいと思います。
まず、時間の関係で結論のみを申し上げますと、学説において、憲法二十四条一項は同性婚を禁止している、同性婚は憲法違反とする説はほぼ見当たりません。多くの学説は、憲法二十四条一項は同性婚を許容している、つまり立法政策に委ねられていると解釈をしております。更に一歩進んで、憲法十三条、十四条、二十四条二項の各条項を根拠として同性婚に関する法整備を進めるべき、あるいは、同性婚は憲法上保障されていると考える見解もあります。
また、最近では、立教大学の渋谷秀樹名誉教授が、同性婚の法的承認は、許容命題、作為、不作為のどちらも容認する命題から、下命命題、作為を命じる命題へと変化を遂げたと見るべきであろう、同性婚の保障は日本においても義務づけられる時期が訪れたのであるとおっしゃっております。渋谷先生に限らず、世界の動向、国民意識の変化、そして、医学的、心理学的知見を踏まえて、学説も時代とともに変化を遂げているように見受けられます。
また、同性婚が認められないことの違憲性を直接問う訴訟が各地で提起をされております。現時点で既に、札幌地裁、大阪地裁、東京地裁で判決が出ております。
そのうち札幌地裁判決では、同性カップルに対して、婚姻によって生じる法的効果の一部ですらも享受する法的手段を提供していないことは、立法府の裁量権の範囲を超え、その限度で憲法十四条一項に違反すると判断をしました。
他方、大阪地裁、東京地裁の両判決はいずれも、現行の民法、戸籍法の規定を合憲と判断をしております。
しかし、その上で大阪地裁判決では、同性婚等の制度の導入について何ら法的措置が取られていないことの立法不作為が、将来的に憲法二十四条二項に違反する可能性はある旨が述べられております。
また、東京地裁判決でも、現行法上、同性愛者についてパートナーと家族になるための法制度が存在しないことは、その人格的生存に対する重大な脅威、障害であり、個人の尊厳に照らして合理的理由があるとは言えず、憲法二十四条二項に違反する状態にある、そういった旨が述べられております。
このように、判例、また先ほど述べたとおり多くの学説が、同性婚を認めても何ら憲法上の問題は生じないと解しております。また、マスコミ各紙の世論調査では、同性婚に賛成する声が多数を占めていることも明らかになっております。こういったことを踏まえ、我々立法府としましても、法務委員会や内閣委員会等で同性婚の制度化に関する議論をより深めていくことが重要だと考えます。
その上で、私は同性婚に賛成の立場でありますが、同性婚が認められれば、全ての同性愛者、性的マイノリティーが救われるわけではありません。忘れてはいけないのは、異性愛者を中心とする社会の仕組みの中で、自分が同性愛者であるということが社会に明らかになることを恐れ、不安を抱いて生きている当事者の方たちも多くいるという実情であります。そのような恐れや不安などから、同性婚が法制化されたとしても、それを利用できないカップルも少なからずいると思われます。
多様な個性を持つ個人のそれぞれが尊厳のある存在として生きていく社会、こういった社会を保障するのが近代立憲主義であります。だからこそ、同性婚の制度化とともに、性的指向や性自認に関係なく、あらゆる人が自分自身を肯定できるような社会を実現すること、性的マイノリティーの当事者が社会の中で孤立感を深めないようにするための、社会全体の理解を促すための様々な取組を進めていくことが大切であります。
この点、これまで、超党派で理解増進法の議員立法が検討されてきました。Ｇ７広島サミットを控える本年、世界は我が国の取組に注目をしております。人権や多様性の尊重といった価値観を世界に発信していくためにも、立法府として、Ｇ７に向けて理解増進法を成立させることに力を入れるべきであると申し上げ、私の意見表明とさせていただきます。
○山下委員 自民党の山下貴司です。
私は、新藤筆頭幹事が指摘した論点のうち、憲法九条についても議論すべきと考えます。それは、自衛隊の憲法適合性の問題について憲法学が今なお迷走している一方で、憲法上の措置を取るべきとする大きな方向性は与野党で合意できると考えるからです。
憲法学は、当審査会に参考人出席された高橋和之先生が芦部「憲法」最新刊の端書きで吐露された言葉をかりれば、国民の七割以上が自衛隊の存在を支持するという現実を前にして、自衛隊の憲法適合性問題を棚上げしてきました。憲法学の圧倒的多数が自衛隊違憲論を唱えていた時代の日本の憲法学をリードした芦部信喜先生ですら、最晩年の講演では、憲法九条に法的拘束力を認めるのであれば、憲法を改正するか自衛隊を解消するかしない限り、憲法規範と現実の矛盾を解消できない、いずれもせずに必要最小限の自衛力を認める立場を取るには、憲法九条を法的拘束力のない政治的マニフェストと考えることも検討すべきかもと、従来の自説を覆すような発言をされています。
近年、若干ながら自衛隊の合憲性を認めようとする憲法学者も出ておりますが、その理論上、憲法条文上の根拠はばらばらです。例えば、当審査会に参考人出席された長谷部恭男先生は、条文によることなく、憲法九条は原理であってルールではないから自衛隊は合憲とするのに対し、さきに紹介した高橋和之先生は、憲法九条はルールだが、戦力ではない実力が許されるという新ルールが確立、定着したから自衛隊は合憲とするなど、条文に基づかない議論が錯綜しています。
他方で、さきに述べた従前の芦部先生のように、憲法九条に法的拘束力を認め、憲法を改正しないのであれば自衛隊を解消すべきという立場も健在です。私が憲法の司法試験考査委員をした経験も踏まえれば、結局、日本の憲法学は、現在まで、何が許されるのか、九条の条文に基づく議論ができないままであります。
私は、憲法九条には一定の法的拘束力を認めるべきであり、芦部先生の指摘を踏まえれば、自衛隊を解消できない以上、憲法を改正すべきと考えます。そして、自民党、与党のみならず、当審査会で、維新、国民民主の野党委員の皆様も同様の意見と考えていますし、立憲民主党の幹部の方もおおむね同様の考え方を公表しています。
前に紹介したとおり、立憲民主党の創設者、枝野幸男氏は、二〇一三年の十月、文芸春秋で公表した「改憲私案発表 憲法九条私ならこう変える」で、「現行九条には手を加えず、これに続けて新たな規定を追加するのが、形式としては最も適切だ」として、現行九条につけ加える形で、九条の二以下の具体的改正条文案を八ページにわたって提案するという、我が自民党と同じ方向性を示し、従来の民主党の方針とそごしないと述べています。
ちなみに、枝野氏は、同論文で、今話題の反撃能力について、「私は現行憲法上でも、日本に照準を向けたミサイルが発射準備を整えた場合、「急迫不正な武力行使」の着手があったとして、自衛権行使が可能だと考えます。弾が入っていると思われる拳銃を突きつけられたら、正当防衛として反撃して良いように、その発射を阻止するのに必要最小限の行為は、自衛権の行使と認められるべきです。」と、反撃能力を容認するかごとき主張や、国連軍参加のための改正も提案されています。
また、立民の岡田幹事長も、二〇〇五年、中央公論で、仮に集団的自衛権を憲法なり法律なりで認めるとしても、きちんと制限を明示した方がいい、いずれにせよ、より具体的な形で議論すべきだとし、二〇一四年、「ダイヤモンド」のインタビューで、集団的自衛権について、「共産党や社民党のように全く認めないのかというと、本当に必要性があるのであれば、それは憲法の大枠と矛盾しない範囲で、認めることもあるべき」と、憲法学界の大勢はもとより、共産党や社会党とも違い、集団的自衛権を限定的に容認する余地を示されております。
そもそも、我が党のたたき台素案は、現行の一項、二項に新たに九条の二を追加し、砂川事件最高裁判決の趣旨を明記し、さらに、首相が最高指揮監督者として文民統制を行うこと、自衛隊の組織及び行動は、法律の下にあり、国会承認その他の統制に服することを明記したもので、枝野氏の公表した改憲案とも大きな方向性を同じくする極めて常識的な内容です。
日本をめぐる安全保障環境が柴山先生指摘のとおり緊迫度を増している中、自衛力に関する規範について憲法学が迷走する一方、これを憲法上明らかにすべきという大きな方向性については与野党幹部を含めておおむね同じである以上、憲法審査会を定例日に開き、この点についても建設的に議論すべきと考えます。
以上です。
○新垣委員 立憲民主党・無所属会派、社民党の新垣邦男です。
先ほど同僚の吉田はるみ委員から、平時においても国会は機能していないとの指摘がありました。この点について、私からも最近の具体例を述べたいと思います。
岸田総理は、今回の安保関連三文書の改定について、戦後政策の大転換と繰り返し発信をしています。それほど重大な政策判断を下したにもかかわらず、事前に国会で説明することすらなく、臨時国会閉会後に閣議決定し、通常国会での議論を待たずにアメリカのバイデン大統領と約束をし、既成事実化してしまいました。
このプロセスについて、河野洋平元自民党総裁は、共同通信の記事、インタビューの中で、戦後日本の国柄を変えるほどの重大な政策転換なのに、国民に諮ったことは一度もないと批判をしています。その上で河野氏は、驚いたのは、閣議決定後に国会に示し、議論するかと思ったら、岸田文雄首相はワシントンに飛んでバイデン大統領に報告をし、米国は大変喜んでくれたと言って帰ってきたことだとも批判をしております。
戦後政策の大転換を決めることができるのは、総理大臣や内閣ではありません。日本国憲法では、国の在り方は、最終的に決める権力は主権者である国民にあります。岸田政権の今回のやり方は、到底民主主義国家では認められません。岸田総理・総裁始め自民党には、このような元自民党総裁の批判にこそ聞く力を発揮し、猛省すべきではないでしょうか。
また、今回の安保関連三文書では、政府が集団的自衛権の行使要件の一つとする存立危機事態の際にも敵基地等の攻撃が可能であるとされています。日本が直接に攻撃されていなくとも、政府の解釈で存立危機事態であると認定し、自衛隊が先に外国領域を攻撃することは、状況によっては、反撃ではなく、国際法違反の先制攻撃に該当する可能性を否定できず、それは歴代政府の立場である専守防衛の逸脱にほかなりません。
そもそも、個別的自衛権のための敵基地攻撃能力についても問題があります。
憲法学者らで構成される立憲デモクラシーの会は、昨年十二月二十三日の声明で、敵国が発射するミサイルが日本を攻撃するためのものか否かは、発射された後にしか確定し得ない、先制攻撃と自衛のための反撃の区分は極めて不明確であり、敵基地攻撃能力の保有は専守防衛という従来の日本の防衛政策の基本理念を否定するものと言わざるを得ないと断じております。
歴代政府の憲法的立場である専守防衛を逸脱する政策決定を、国会に説明する手続すら踏まず、閣議決定という形式で行うことは、立憲主義そのものを否定するもので、今回の安保関連三文書は、立憲主義や国民主権の観点から正当化できるものではありません。
戦後政策の大転換である以上、集団的自衛権に基づき敵基地攻撃能力を行使することの合憲性や危険性、あるいは敵基地攻撃能力で懲罰的抑止を行うことと自衛権行使の三要件との整合性などについても、本審議会で議論すべきテーマだと考えております。
森会長、幹事会での協議をお願いしたいと思います。
去る二月二十六日の自民党の党大会の場で岸田総理が、時代は憲法の早期改正を求めていると発信し、改憲への強い意欲を示したと報じられています。
言うまでもなく、総理大臣や内閣は、憲法九十九条の憲法尊重擁護義務を負います。臨時国会召集義務違反や性的マイノリティーへの差別発言、沖縄への過重な米軍基地押しつけなど、国民主権、基本的人権の尊重、平和主義という憲法の三大原理すら守っていないのが現政権の実態です。この現状にあって、時の為政者が改憲機運を高める目的で発信することは、二重に憲法尊重擁護義務を踏みにじるものであり、言語道断であります。
憲法尊重擁護義務は、私たち国会議員にも課されています。本憲法審査会の持ち方においても、むやみやたらに改憲論議に突き進むのではなく、まず立ち止まって、立憲主義に根差した政治が行われているのか、平和憲法の理念が息づく政治が実践されているのか、じっくり議論すべきじゃないでしょうか。
冒頭で述べたとおり、緊急事態における国会機能の維持よりも、今急ぐべきは、平時における国会機能の回復であります。民主主義、立憲主義に基づく正当な手続すら踏まず、重大な政策決定を繰り返す政府の国会対応こそ今すぐ是正すべきであると強く申し上げ、私の意見とさせていただきます。
○森会長 まだ御発言の御希望もあるようでございますが、予定した時間が経過いたしました。
この討議の取扱いについては、ただいま与野党の筆頭間で協議をいたしておりますので、今後については、これを踏まえ、幹事会等において対応をいたしたいと存じます。
これにて討議は終了いたしました。
次回は、公報をもってお知らせすることとし、本日は、これにて散会いたします。
午前十一時三十一分散会