第3号 令和5年11月16日（木曜日）
令和五年十一月十六日（木曜日）午前十時開議
出席委員
会長 森 英介君
幹事 加藤 勝信君 幹事 小林 鷹之君
幹事 寺田 稔君 幹事 中谷 元君
幹事 船田 元君 幹事 階 猛君
幹事 中川 正春君 幹事 馬場 伸幸君
幹事 北側 一雄君
井出 庸生君 井野 俊郎君
井上 貴博君 伊藤 達也君
石破 茂君 岩屋 毅君
衛藤征士郎君 越智 隆雄君
大串 正樹君 大塚 拓君
鬼木 誠君 下村 博文君
中西 健治君 葉梨 康弘君
藤井比早之君 古川 禎久君
古屋 圭司君 細野 豪志君
松本 剛明君 山下 貴司君
山田 賢司君 山本 有二君
新垣 邦男君 大島 敦君
奥野総一郎君 城井 崇君
近藤 昭一君 本庄 知史君
谷田川 元君 吉田はるみ君
青柳 仁士君 岩谷 良平君
小野 泰輔君 三木 圭恵君
大口 善徳君 河西 宏一君
國重 徹君 玉木雄一郎君
赤嶺 政賢君 北神 圭朗君
…………………………………
衆議院憲法審査会事務局長 神崎 一郎君
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委員の異動
十一月十六日
辞任 補欠選任
齋藤 健君 藤井比早之君
同日
辞任 補欠選任
藤井比早之君 齋藤 健君
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十一月十四日
憲法改悪を許さないことに関する請願（赤嶺政賢君紹介）（第一号）
同（笠井亮君紹介）（第二号）
同（穀田恵二君紹介）（第三号）
同（志位和夫君紹介）（第四号）
同（塩川鉄也君紹介）（第五号）
同（田村貴昭君紹介）（第六号）
同（高橋千鶴子君紹介）（第七号）
同（宮本岳志君紹介）（第八号）
同（宮本徹君紹介）（第九号）
同（本村伸子君紹介）（第一〇号）
同（赤嶺政賢君紹介）（第一〇八号）
同（笠井亮君紹介）（第一〇九号）
同（穀田恵二君紹介）（第一一〇号）
同（志位和夫君紹介）（第一一一号）
同（塩川鉄也君紹介）（第一一二号）
同（田村貴昭君紹介）（第一一三号）
同（高橋千鶴子君紹介）（第一一四号）
同（宮本岳志君紹介）（第一一五号）
同（宮本徹君紹介）（第一一六号）
同（本村伸子君紹介）（第一一七号）
は本憲法審査会に付託された。
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本日の会議に付した案件
日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件（日本国憲法及び憲法改正国民投票法の改正を巡る諸問題）
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○森会長 これより会議を開きます。
日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件について調査を進めます。
本日は、日本国憲法及び憲法改正国民投票法の改正を巡る諸問題について自由討議を行います。
前回の海外調査報告を踏まえた御発言を始めとして、幅広く討議していただきたいと思います。
本日の議事の進め方でありますが、幹事会の協議に基づき、まず、各会派一名ずつ大会派順に発言していただき、その後、各委員が自由に発言を行うことといたします。
それでは、まず、各会派一名ずつによる発言に入ります。
発言時間は七分以内といたします。
発言時間の経過につきましては、おおむね七分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。
発言は自席から着席のままで結構でございます。
発言の申出がありますので、順次これを許します。中谷元君。
○中谷（元）委員 自由民主党の中谷元です。
この度、五年ぶりに与党筆頭幹事を仰せつかりました。前任者同様に、円満で充実した議論を通じて、できる限り幅広い会派による合意形成が得られるように努めてまいりたいと思いますので、どうぞよろしくお願いいたします。
本日は、先週の海外調査報告を踏まえ、憲法改正の現状、そして緊急事態条項、そして国民投票の在り方、この三点について、私の所感を申し述べます。
まず、憲法改正の現状につきまして、私も参加いたしましたが、二〇一七年の海外調査の際に英国のキャメロン元首相が強調されていた、国民投票において国民の分断を生んではならない、国民投票は政権に対する信任投票にすり替わりがちという点が今回の海外視察、調査においても改めて確認をされましたが、国民投票が必須の手続となっている我が国の憲法改正では、特にこの点を念頭に置いて議論を進める必要があると改めて痛感をいたしました。
国会に設けられる広報協議会というのがございます。この広報協議会が果たす役割が非常に大きいと思います。この広報協議会に関しては、さきの国会において、協議会や事務局の規程案の条文イメージ作成が法制局、事務局に対する宿題となっておりますので、その作業状況を幹事懇等で報告をしてもらうと同時に、広報協議会の具体的な広報活動のイメージについても委員間で議論を深めていく必要があると思います。
さて、先週の森団長の御報告を伺って印象的だったのは、フィンランドの二〇一八年の憲法改正であります。これは、警察目的に限って認められていた通信傍受、これについて、ロシアの脅威などを踏まえて安全保障目的でも可能としたもので、急を要する、議会の六分の五による賛成というスーパーマジョリティーによる緊急改正の手続を用いられました。
私は、国民を守るために必要な憲法改正は速やかに実現しなければならない。まず、安全保障に関する難しいテーマであったにもかかわらず、与野党を超えて圧倒的多数の合意を形成をしたということ、そして、フィンランドが、ロシアと長大な国境を接し、二度の戦争を経験する中で多大な犠牲を払いながらも独立を守ってきた歴史を背負っていくことに思いを致しながら、一国の憲法を改正するということの重みを感じた次第です。
これに対して、日本国憲法では、誰がどのように国を守るかという国防規定が欠落をいたしております。国防規定とそれを担う実力組織である自衛隊を憲法に明記をして、その上で、この実力組織を平和のために用いるという、憲法を頂点とする法体系を完成させなければなりません。こうして初めて国の根幹を整えるということになるのであります。
次に、緊急事態条項についてです。
訪問した三か国では、いずれも憲法上の緊急事態条項が設けられているということでありました。他方、新型コロナ対応など最近の緊急事態に関しては、法律上の措置で対応したとの報告も伺いました。
この点につきまして、北神委員からは、憲法上の緊急事態条項があるからこそ、法律レベルの緊急事態条項がより実効的に機能するのではないかとの問題意識を持って意見交換に臨んだとの大変興味深い報告がありました。
フランスのブドン教授が言われるには、憲法上の緊急事態条項は、ほとんど使われなくても有用な条文であり、例外的事態に対処するためには必要不可欠という指摘を紹介をされましたが、全く同感であります。私も、たとえ法律レベルの緊急事態法制が完備していたとしても、想定外に備え、憲法に緊急事態条項を整備すべきであると考えます。
また、緊急事態対応、この訪問した三か国に共通するのは、議会機能を維持をするために、任期切れが発生しないように制度を仕組んであるということであります。
この点に関連して、今世界が注目するのは、目前に迫ったウクライナの選挙で、今年十月の議会選挙は既に延期をされております。そして、来年三月の大統領選挙についても、ゼレンスキー大統領は、国民の分断を防ぐために、今は選挙に適切な時期ではないと発言をして、選挙の延期を示唆をいたしております。
選挙の実施、延期それぞれに大義と難点があり、難しい判断だと思いますが、このような議論が可能であるのは、ウクライナ憲法に議会任期と大統領任期の延長が明記をされているからであります。
そもそも選挙は民主主義の根幹であり、可能な限り実施すべきです。しかし、どうしても選挙ができない事態は発生します。あらゆる事態において民主的統制下で国家運営を行う体制を維持するということは民主主義の原点であり、いついかなるときでも国会議員不在の事態を避けるために、任期延長の憲法改正、これは待ったなしと言えます。
緊急事態条項に関しては、各国に強調されたのは、緊急事態における議会チェック、これの重要性であります。そのためにも、緊急時における国会機能維持は重要であり、議員任期延長を始めとした国会機能維持策について、速やかに議論を詰めて具体案を検討すべきであり、今後、幹事懇談会などで議論し、幅広い会派による合意形成を図ってまいりたいと思っております。
最後に、国民投票の在り方です。
デジタル社会の進展と選挙、国民投票の在り方につきましては、諸外国共に苦慮していることがよく分かりました。各国でもいまだ有効な対策を見出せていないということでありますが、我が国では有効な法規制は難しいのではないでしょうか。ネットでの偽情報の拡散、情報国家における新しい人権、これは国民投票への影響を及ぼすことであり、引き続き、幹事懇談会などで各党と議論を詰めてまいりたいと思います。
以上、先週の海外調査報告を踏まえた所感を述べました。
海外調査で得られた貴重な知見を今後の憲法改正の議論に反映させて、引き続き、幅広い会派による合意形成を図ってまいりたいと思いますので、委員各位の御指導、御協力をお願い申し上げまして、私の発言を終わらせていただきます。
御清聴ありがとうございました。
○森会長 次に、中川正春君。
○中川（正）委員 立憲民主党の中川正春です。
私たちは、立憲民主党の憲法調査会で憲法議論をここ数年重ねてまいりました。今日は、その基本を整理をして少しお話をしたいというふうに思います。
私たちの基本姿勢は、立憲主義に基づく論憲であります。議論の出発点は、憲法が実際に守られているかどうかということを検証するということであります。
時代とともに変化している現実があります。その現実と憲法とのそごが出てきたとすれば、そのそごはどのように解決されるべきなのか。現実を正すのか、それとも憲法を改正するのか。社会の求める新しい価値観が憲法に明記されるべきだとすれば、それは何か。こうした議論をこの憲法審査会でも一つ一つしていくということが大切だと思っております。
私たちの進める論憲は、議論の前提として、この憲法の持つ普遍的な基本理念、それは、国民主権、基本的人権の尊重と平和主義、これを変わることなく貫いていくということを確認をしています。
その上で、憲法議論にもこれを反映をさせて、論憲における基本姿勢を三つ確認をしております。一つ、権力の拡大に対しては、立憲主義に基づいて、それが暴走しないように適切なコントロールが必要であるということ。第二に、時代の変遷の中で人権を守るための新しい課題は、憲法の規範に明記することも含めて積極的に議論をしていくべきだということ。三番目に、平和主義は日本の国の重要課題としてこれからも堅持をしていくということ。この三点であります。
これに基づいて具体的な憲法課題を抽出すると、私たちとして、次のような議論の方向性になります。
まず、国家権力の統制ということについては、具体的に、緊急事態条項の問題、それから自衛隊の憲法への明記、そして衆議院の解散権の濫用という問題であります。これまでの議論で各委員からこれは提起をされていますが、権力の拡大に関わるこれらの論点に対しては、抑制的な規範を維持して、法に基づく適切なコントロールをしていくことが必要だというふうに考えています。
無原則な国家権力の発動を可能とする緊急事態条項については、憲法に明記する必要はないと考えております。戦争、内乱、大災害、パンデミックなど、それぞれの緊急事態の内容によって、日本では既にきめ細やかな法律で権力行使の限界とチェック機能が保障をされております。実際の災害などを経て、改良が必要な部分は、憲法よりも法律の方が現実に合った柔軟性が確保できると言えます。
これから派生して、今議論になっている選挙困難事態における議員任期の延長については反対であります。それより、参議院の緊急集会で対応すべきだと考えます。
理由は、過去に戦争継続を正当化するために利用された例などがあるように、選挙困難事態を故意に引き延ばし、議員任期の延長が時の政権の延命のために悪用されるおそれがあるということであります。大切なことは、選挙をすることであります。そのために、できない言い訳の種を摘むということであります。臨時的な要素を待つ参議院の緊急集会は、議員任期の延長と比較をして、選挙をしなければならないという圧力をより強く持続させます。
さらに、自衛隊の明記についても、その必要がないと考えます。自衛隊の存在が合憲であるという解釈も、また世論も、既に定着をしています。
国家権力の統制という課題については、さらに、解散権の濫用の問題があります。
衆議院の解散は総理大臣の専権事項だというのは間違っています。与党の都合のいいときを選んで大義もないのに解散することは、民主主義をゆがめ、国民を愚弄することにもなります。少なくとも、解散の大義については、国会や国民が納得することが必要であります。私たちは、そのための法律を提起をしていきたいと思います。
さらに、究極には、七条解散を禁止して六十九条の内閣不信任を前提にする解散へと、憲法改正も視野に入れて検討する必要があり、解散権の行使は正常化されるべきであります。
次に、第二の課題、時代や社会の変化に対応して人権保障をアップデートしていくという問題があります。
情報に関連する国民の諸権利、ＡＩと人間社会の関係など、新たな課題が押し寄せています。表現の自由と人権擁護の相克、ＡＩがつくり出す世界と自己決定権との相克など、法的に早急な整理が必要な分野であります。基本的な権利擁護として、私たちは次の三つを挙げています。
まず、一、自分に関する情報について適正な取扱いを求める自己情報コントロール権。その二、国家の情報などに関する知る権利としての情報アクセス権。その三、多種多様で健全な情報に接する環境を保つよう国家等に求める情報環境権であります。
こうした情報に関する諸権利は、制定当時には想定されていなかった新しい権利です。憲法に明記をしていくということで関連の法律が迅速に整理できると考えることから、審査会で早急に議論すべき課題として提案をしていきたいというふうに思っています。
この課題に関連して、憲法改正の必須要件となっている国民投票法の見直しも必要です。コマーシャル規制、インターネット規制など新たな課題を加味した改正を求めています。同時に、憲法改正に限られた国民投票だけでなく、一般的に国民の意思を直接確認する必要のある事柄について国民投票ができる環境をつくるべきであります。
一票の格差と合区問題の解決や地方分権への流れを加速させる議論も必要であります。投票価値の平等をどのように考えるのか。一票の格差問題は、現在の人口比例のみを基準とする裁判所の判断により、度々の違憲状態判決を招いています。現行の解釈、人口比例のみの平等規範だけで判断し、区割り変更により解消していくだけで、これでよいのか。地方分権、統治の基本を変えていく議論とともに、人口だけでない新たな規範を必要とするのか、まさに審査会で話し合うべき課題であると考えています。
教育の無償化については、幼児教育から高等教育まで国が責任を持ってこれを行うという理念には賛成であります。しかし、教育の機会均等については、十四条の第一項、二十六条第一項に既に記されているところでもあり、もし政府がそれを本気になって実現をするという意思があるなら、現行憲法に基づいて教育基本法を改正し、責任を持って予算化をしていくということで実現可能であります。私たちも賛成します。なぜ憲法の改正の必要があるのか、その意図が理解できません。
そして、平和安全保障についての憲法論議です。私たちは、戦後、日本国の安全保障議論で、武力の保有と行使に対して、憲法九条がこれを抑制的なものとして基本的な貢献をしてきたこと、これを評価していきたいと思います。現行憲法の解釈、個別的自衛権への限定、専守防衛と必要最小限の防衛力、これは、これからも日本の平和主義を貫く原則として堅持をしていくべきだと考えています。
最後に、改めて指摘をしておきたいと思います。憲法議論は、党派を超えた合意形成、国民の広い理解がないままに強引な進め方をすれば世論の分断を招く、そういうことがヨーロッパでも指摘をされ、そして、私たちもその合意の下にこの憲法審査会を開いているということであります。この審査会の議論が国民的議論になっているかといえば、しかし、ほど遠い現実があるのではないかと思っております。
私たちも充実した議論にすべく努力をしたいと思っていますが、それだけに、岸田総理の、自分の任期の間にというような発言は、我々の議論の分断を助長し、混乱を招くものと考えます。発議権は総理にはないということを肝に銘じるべきだということをあえて指摘をして、私の発言を終わります。
○森会長 次に、岩谷良平君。
○岩谷委員 日本維新の会の岩谷良平です。
岸田総理は、先月二十三日の所信表明演説で、憲法の改正もまた先送りできない重要な課題です、さきの国会では衆参両院の憲法審査会において活発な御議論をいただきました、このような動きを歓迎いたします、憲法改正は最終的には国民の皆様による御判断が必要です、国会の発議に向けた手続を進めるためにも、条文案の具体化など、これまで以上に積極的な議論が行われることを心から期待いたしますと述べられました。
また、先月二十五日の衆議院本会議における我が党の馬場伸幸代表の質問に対して、総理は、総裁任期中に憲法改正を実現したいという思いにいささかの変わりもありません、党内の議論を加速させるなど、憲法改正の課題に責任を持って取り組む決意でありますと答弁されておられます。
さらに、先月三十日の衆議院予算委員会において、我が党の漆間譲司議員から総理に、任期中というのは今任期、来年九月までの党総裁任期ということで間違いないでしょうかとお尋ねしたところ、総理からは、総裁任期中と申し上げているのは、目の前の任期中に憲法を改正できるよう最大限努力するという思いを申し上げさせていただいていますとの御答弁がありました。目の前の任期中に、すなわち来年九月までにとおっしゃっておられるわけです。
一方、我が党の三木圭恵議員が今年の六月十五日に、この憲法審査会で、岸田総理の総裁の任期中である来年九月までに憲法改正を実現するためのスケジュールについて自民党さんにお伺いしたところ、自民党の当時の上川幹事から、ここで言う任期というのは、具体的に来年の九月を想定したものではなく、具体的な任期は今後の党運営の中で決まっていくものでございます、したがって、具体的なスケジュールを念頭に置いての作業を行っている状況ではございませんというお答えがありました。憲法改正は来年の九月までという想定はしていないとおっしゃっているわけです。
そこで、自民党さんにお伺いをいたします。
自民党さんと岸田総理のお考えにそごがあるのではないでしょうか。もしそごがないということであれば、憲法改正のスケジュールに関する自民党さんの当審査会での発言、すなわち、具体的に来年の九月を想定したものではないという御発言は総理の御答弁と矛盾しておりますので、修正し、来年九月までの憲法改正を目指すことを明言すべきではないでしょうか。
次に、改憲に向けたスケジュールについてです。
我が党は、総理の総裁任期中に憲法改正を目指すとのお考えを受けて、繰り返しスケジュールについて発言をしてまいりました。総理が約束を果たすため、来年九月までに憲法改正国民投票を行おうとすれば、国民投票の実施には国会発議後六十日から百八十日間必要であることを踏まえれば、来年の通常国会終盤までには発議しなければなりません。そして、憲法改正の発議にはかなりの日数をかけて衆議院及び参議院での審議、採決が必要であると思われますので、遅くともこの臨時国会で憲法改正原案の取りまとめを行わなければならないはずです。ところが、この臨時国会での当憲法審査会の定例開催日は、今月三十日と来月七日のあと二回しかありません。
自民党さんにお伺いをいたします。
この二回で改正原案をまとめるにはスケジュール的にかなり厳しいと思われますが、この点、我々維新の会と国民民主党さん、そして有志の会さんは、既に緊急事態条項についての改正条文案をまとめています。我々の条文案をたたき台として、早急に改正条文案を確定すべきではないでしょうか。もしそれでもスケジュールが厳しいということであれば、定例日にこだわらず、今国会で開催日を増やし集中討議を行うべきだと考えますが、いかがでしょうか。この点も自民党さんにお伺いをいたします。
なお、これは立憲民主党の吉田はるみ議員もおっしゃっておりましたが、憲法改正という極めて重要な議論をしている当審査会をテレビ中継して、国民の皆様に広く知っていただくことが重要だと考えます。
開催日の増加とＮＨＫさんとの協議、以上二点については、森会長、幹事会での御協議をよろしくお願いいたします。
以上、自民党さんに、一、改憲を目指す時期について自民党さんと岸田総理のお考えにそごがあるのではないか、もしそごがないということであれば、自民党さんの当審査会での御発言を修正し、来年九月までの憲法改正を目指すことを明言すべきではないかということ、二つ目に、来年九月の憲法改正に間に合うよう、時間が限られたこの臨時国会で改正原案を取りまとめ、着手するに当たっては、維新を含む三党派が合意した改正条項案をたたき台にしていただきたいと思いますが、いかがでしょうかということ、三つ目、総理がおっしゃる任期中の改正を考えるとスケジュールが厳しい状況であるので、当審査会の開催日を増やして集中討議を行うべきではないかということ、以上三点について自民党さんにお伺いいたしますので、二巡目の発言の機会でも結構ですので、お答えいただければと思います。
最後に、自民党、中谷元筆頭幹事にお伺いをいたします。
朝日新聞によると、先週、十一月七日に、中谷筆頭幹事と官邸で面談された際、総理は、与野党一致の護送船団方式では結果として全然前に進めない、とにかく動かさないといけないとのお考えを伝えたと報道されています。事実であるならば、私は総理の考えに同感です。決定できる政治、決定できる民主主義が必要です。この報道が事実かどうかお伺いいたします。
また、憲法では三分の二以上の賛成で改正が発議できることになっているわけですから、当然、徹底的な議論は必要ですが、議論が煮詰まれば、最後は決を採って前に進めていく必要があると考えますが、中谷筆頭幹事はいかにお考えでしょうか。
以上で私の発言を終わります。ありがとうございました。
○森会長 会長への御要請、御要望につきましては、幹事会で協議をいたします。
また、自民党幹事、委員への質問については、時間の関係もありますので、次の機会にお願いをいたしたいと思います。
次に、北側一雄君。
○北側委員 公明党の北側一雄です。
欧州各国憲法及び国民投票制度についての調査報告書を読ませていただきました。欧州三か国で、政府、議会、学識経験者など、多くの関係者と精力的に意見交換がなされました。まずは、調査に参加された森会長を始め、議員団の皆さんに敬意を申し上げたいと思います。
この報告書や、森団長を始め参加された議員の報告も踏まえ、国民投票と緊急事態条項について、改めて私の意見を述べたいと思います。
フランスでの憲法改正手続と国民投票の位置づけについて報告がありました。
フランス憲法の改正手続を規定した八十九条二項では、上下両院で可決された憲法改正案は、国民投票によって承認された後に確定するとあります。しかしながら、一九六三年以降の八十九条による二十二回の憲法改正のうち、二十一回は国民投票に付されることなく、八十九条三項、これは例外的な規定でございますけれども、この八十九条三項に基づき、両院合同会議により成立をしているとのことでございます。
報告書によれば、憲法担当の大統領補佐官からは、国会議員のほとんどは実際に国民投票にかけることは望んでいない、両院合同会議で五分の三の特別多数で成立を目指したいというのが大方の意向と発言されています。
なぜフランスでは憲法改正国民投票の実施が避けられているのか。第一に、価値観が多様化、分断化する中で、国民投票がどのような結果になるか予測不可能であること、第二に、国民投票が政権への信任投票になる傾向があることなどが報告されています。
第一の価値観の多様化、分断化という点は、日本でも同様です。有権者にとって、国政選挙で特定の候補者若しくは特定の政党に投票することと、憲法改正に係る内容を理解し国民投票をすることには大きな違いがあります。憲法改正案を国民に正確に理解してもらうことは、そう簡単なことではありません。
また、国民投票は、有権者にとって、憲法改正案に賛成、マルか、反対、バツかという二者択一です。賛成を選択する人の理由はおおむね共通していても、反対を選択する人の理由は多様です。例えば、改正に積極的でも、その改正案では不十分若しくは一部に反対と考える人と、そのような改正案にはそもそも絶対反対という人とは、意見は対立しつつも、国民投票では共に反対、バツとなるわけでございます。両議院で改正原案が議決、発議がなされたとしても、国民投票で過半数の賛成票を得ることは決して容易でないことを私どもは認識をしなければなりません。
また、第二の、国民投票が政権への信任投票になるとの指摘は、私も参加した二〇一七年のイギリス、イタリアでの調査でも、多くの方から同じ指摘がありました。
イタリアでは、憲法改正案の具体的な内容の是非というより、時のレンツィ政権の信任、不信任が問われる国民投票になってしまったということです。改正案は国民投票で否決され、これを推進したレンツィ首相は辞任をいたしました。
また、イギリスでも、ＥＵ残留か離脱かを問う国民投票も同様で、時の政権への信任投票の傾向が強まり、ＥＵ残留を主張し、国民投票を主導したキャメロン首相は、辞任を余儀なくされました。
国民投票というのは、本来、個別の重要政策に対する賛否を国民に問うものですが、往々にして時の政府に対する信任投票になりがちだということを知らなければなりません。
日本国憲法の下では、フランスと違って、憲法改正を実現するには国民投票で有権者の過半数を得ることが絶対条件です。だからこそ、憲法改正原案の提出に至るまで、そして両議院の議決に至る過程で、できるだけ多くの会派のコンセンサスが得られるよう努めなければなりませんし、何よりも、国民の理解が深まるよう、改正の必要性と内容について丁寧な論議と分かりやすい説明を積み重ねていく必要があります。
各国の緊急事態対応と憲法についても報告がありました。
フランスでは、憲法上の緊急事態条項はほとんど発動されず、実際の緊急事態対応は法律上の緊急事態条項によって行われているとのことであり、アイルランド、フィンランドでも同様とのことです。フランスでの調査の中で、フランス憲法学の第一人者であるブドン教授の次のような発言に注目をいたしました。
すなわち、法的、政治的に一番好ましいのは、例外的な状態になった場合に、立法府が必要な措置を取れるようにするための条文が憲法に存在していることだと思う。ただし、その際、必ずしも特別なスキーム自体を憲法の中に明記する必要はない。憲法が、立法府において例外的な事態に関する法律を作ることそれ自体を容認しているのであれば、それを人権制限の根拠と言うことができる。したがって、そのような法律で規定されるような措置の内容を憲法に明記する必要はない。
非常に示唆に富む発言だと思います。緊急事態といっても、巨大地震、武力攻撃事態等の有事、深刻な感染症の拡大等、その形態によって必要となる措置も多様で、それぞれの危機管理法制の中で規定していくしかありません。大事なことは、ブドン教授の言うように、緊急時に立法府が必要な措置を取れるようにするための条文が憲法に存在していることだと考えます。日本国憲法では既に、十三条、二十二条一項、二十九条二項で公共の福祉による人権制約の根拠となる規定が置かれています。
さらに、訪問された三か国で共通して強調されたのは、緊急事態対応における議会のチェックの重要性だと報告されています。
例えば、さきのブドン教授は次のように指摘しています。緊急時に法律が行動の自由を制限するのであれば、十分に議会や司法のコントロールが利いているのかどうかというところに焦点が当てられるべきではないか、その上で、そのスキームが不十分である場合には、法改正によって柔軟に対処することができるとおっしゃっておられます。
以上の報告から、最も大事なことは、どのような緊急事態にあっても国会の機能が現に維持されていることだと考えます。緊急時にこそ、行政を厳しく監視し、必要な予算と法律を速やかに成立させる国会の役割を果たしていかねばなりません。
訪問された三か国で、我が国と同様、憲法上、国会議員の任期が明確に固定されているのはフィンランドのみということですが、フィンランド基本法では、次の選挙が実施されるまで現在の議員が在職する旨の規定があるとの報告です。
ちなみに、ウクライナにおける最高議会議員選挙は、任期満了を迎えた先月、十月に実施される予定でしたが、戒厳下では議会選挙、大統領選挙が実施できない旨の法律があり、選挙が延期されています。ウクライナ憲法では、戒厳終了後の選挙により構成される議会の開会時まで議会期は延長される、また、議会期が延長されている間は議員任期も延長されるとの憲法上の明文規定があります。
また、大統領選挙は、明年、二〇二四年三月に予定されていますが、ゼレンスキー大統領は、先日、その延期を示唆したとの報道があります。ウクライナ憲法では、大統領は、新たに選挙された大統領に対しその職を引き継ぐまで権限を行使するとの規定があります。
先日の森会長の報告にもあるとおり、議員任期の延長問題は、どのような緊急事態にあっても国会の機能が現に維持されていることが重要であるという観点から、できる限り速やかに結論を出していかねばならないことを申し上げて、私の意見表明といたします。
○森会長 次に、玉木雄一郎君。
○玉木委員 国民民主党の玉木雄一郎です。
私、昨年の、ちょうど一年前、十一月十七日の憲法審査会で次のように述べました。昨年の通常国会以降の議論の中で、緊急事態条項、とりわけ議員任期の延長規定の必要性については、スピード感を持って合意を得るべきテーマとして認識されたと思われる、そこで、会長にお願いがあります、法制局に論点整理をしてもらい、論点ごとに合意点をピン留めしていきたいと述べました。
そして、この提案を受けて、法制局が議員任期の延長についての論点整理を行い、あのきれいな表を作っていただきました。自民党、公明党、日本維新の会、国民民主党、有志の会の四党一会派ではあらあらのコンセンサスが得られたと認識しています。
さらに、我が党は、本年六月十九日に、日本維新の会、有志の会とともに憲法改正条文案を取りまとめ、八月十九日には、三会派合同で公開シンポジウムまで行いました。これがここまでの経緯です。
しかし、肝腎の自民党の取組が遅過ぎるのではないでしょうか。昨年の臨時国会では実質的な討議を五回行いましたが、今臨時国会での実質的審議は、今日を除けば十一月三十日と十二月七日の二回のみです。
先ほど維新の岩谷さんからもありましたが、岸田総理は来年の九月の御自身の総裁任期中での憲法改正の意欲を示されましたけれども、それであれば、来年の通常国会末には発議しないと間に合いません。逆算すると、今臨時国会で具体的な改正案についての成案を得ないと、公約を果たすことができません。その作業があと二回でできるのか。少し強い言葉で申し上げますと、失礼があったら申し訳ありません、自民党の憲法改正は、保守層をつなぎ止めるためのやるやる詐欺になっているのではないでしょうか。自民党の憲法改正に対する熱意と本気度が感じられません。
中谷筆頭幹事に確認をします。
岸田総理が表明した、今の総裁任期中に憲法改正を実現する気はあるのかどうか、そのための具体的なスケジュールはどのようなものを想定しているのか、これを明らかにしていただきたいと思います。
今日もそうなんですが、残念ながら、自由討議という名の言いっ放し大会に審査会が先祖返りしています。議論するテーマを明確にし、合意点を確実にピン留めしていく運営を是非お願いしたいと思います。
今のスケジュールや運営では、到底、来年九月までに改憲などはできません。本当に任期中に改憲をしたいのであれば、これまで意見の集約が図られてきた緊急事態における議員任期の延長規定の創設に絞って成案作りを進めるしかないんじゃないでしょうか。その際、私たち二党一会派の条文案をベースにしていただきたいと思います。これは自民党や公明党の意見も踏まえた内容になっているからです。
今からほかのテーマに手を広げても、到底、岸田総理の公約を達成できないと思います。例えば、九条の改憲を主張する方もいらっしゃいますが、とても任期中には間に合わないと思います。
確かに九条改憲は極めて重要で、我が党も二〇二〇年十二月にまとめた論点整理を基に積極的に議論を提起していきたいと思っていますが、ただ、現在の自民党案では、この審査会でも何度も申し上げました、戦力不保持を定めた九条二項を存置した上で、自衛隊の行使する自衛権についてはこれまでの九条二項の解釈の範囲にとどめる、その範囲内とする内容となっており、できることは何も変わりません。何も変わらないので、自衛権をめぐる違憲論争も解消されません。そんな労多くして益なしの改憲を本気でやるつもりなのか。
我が党は、九条二項を削除するか、仮に残す場合であっても、その九条二項の例外として自衛権を位置づけるべきと提案しています。
わざわざ改憲したのに違憲論が残り続ける内容では、危険を顧みず、身をもって責務の完遂に務める自衛隊の皆さんの期待に応えることはできません。中途半端な九条改憲案は将来に禍根を残します。自衛権の範囲を複雑な解釈に依存する今の現状を改める、いわば解釈の迷宮、ラビリンスから抜け出すことのできる本質的な議論が必要です。
そこで、改めて自民党に確認したいのは、岸田総理の今の総裁任期中に九条改憲まで考えているのか、併せて御教示いただきたいと思います。
次に、共産党さんに一言申し上げたいのは、毎回、赤嶺先生の信念に満ちた発言には敬意を表したいと思います。ただ、共産党さんが、我が党を含む四党を悪政四党連合と呼び、悪の枢軸みたいなんですが、改憲と戦争国家づくりをあおっていると批判されているのは、極めて残念であります。不毛なレッテル貼りは、冷静で真摯な議論の妨げにしかなりません。
私は、この場で何度も、我が党の考える緊急事態条項は、権力の行使を容易にする条項ではなく、有事において、いや、有事だからこそ、権力を適切に統制するための条項であることを申し述べてきましたし、そうした考えに基づいた条文案になっています。私たちの緊急事態条項が成立してもナチスは出てきません。どうか緊急事態条項イコール戦争国家づくりとのレッテルはやめていただければ幸いです。
次に、野党第一党である立憲民主党さんにもお願いがあります。憲法改正絶対反対ではなく、前向きに是非議論に参加していただきたいと思います。党内に様々な意見があることは承知しておりますが、有事における権力行使の適正な統治の在り方については、イデオロギーを超えて、一緒に考えていただけないでしょうか。
特に、任期満了時に選挙が困難な場合に、一定期間は参議院の緊急集会で対応できると思います。ただ、それはあくまで一時的、暫定的であるべきだし、この点については認識を共有できると思います。
また、議員がお手盛りで任期を延ばす懸念についてはもっともであり、だからこそ、私たちも司法の関与を提案しています。どのような司法の関与の在り方が適切か、是非、立憲民主党さんからも建設的な意見を伺い、それに基づいて成案を作っていきたいと思います。
最後に一言申し上げたいと思います。
東京大学の境家史郎先生は、憲法改正という争点を軍国主義か民主主義かというイデオロギー的問題として捉える枠組みから日本人が解放されない限り、この国の戦後が終わることはないだろうと著書「戦後日本政治史」で述べておられます。戦後、護憲派の野党は、過半数の獲得による政権交代よりも三分の一の議席獲得による改憲阻止を優先してきたために、憲法改正をめぐって野党が分断され、逆説的に自民党の一党優位体制を支え続けている。この境家先生のネオ五五年体制論に私も同感であります。立憲民主党には、野党第一党として、是非、この戦後の憲法問題の呪縛を解いてほしいと思います。
憲法改正をやるやると言ってやらない与党自民党と、一字一句憲法を変えてはならないとこだわる野党第一党との間の奇妙な共闘関係が続く限り、憲法改正も、また政権交代も実現しないのではないでしょうか。自民党、立憲民主党の双方に前向きな憲法改正論を求めるとともに、私たち国民民主党も幅広い合意形成に貢献し、ネオ五五年体制を打破していく決意を申し上げて、発言を終わりたいと思います。
○森会長 次に、赤嶺政賢君。
○赤嶺委員 日本共産党の赤嶺政賢です。
今、玉木代表から我が党への疑問も呈されましたが、私の毎回の主張から、是非私たちの主張を酌み取っていただきたいと思います。
まず、前回の海外視察の報告について一言感想を述べます。
報告の中で、森会長は、各国の憲法はその国の成り立ちや歴史を背負っていると述べられました。四年前、二〇一九年の海外視察でも、会長が、その国の憲法をめぐる政治文化や背景も考慮しなければならないと述べたことを思い起こしました。憲法を考える上で大変重要な指摘だと思います。
日本国憲法の原点は、さきの侵略戦争によってアジア諸国民二千万人以上、日本国民三百十万人に及ぶ犠牲者を出したことの痛苦の反省です。
憲法九条は、「国権の発動たる戦争と、武力による威嚇又は武力の行使は、国際紛争を解決する手段としては、永久にこれを放棄する。」と述べ、争い事を絶対に戦争にしないことを求めています。九条を現実の政治に生かすことが私たち政治家の責務であります。今、この日本国憲法の平和主義に基づく外交が強く求められています。
イスラエルの大規模な無差別攻撃により、ガザはジェノサイドの重大な危機に陥っています。イスラエルは、自衛権を盾に、ガザの難民キャンプや病院、学校、検問所などへの攻撃を続けています。物資不足により病院が機能停止し、多くの新生児が死亡していると報道されております。
いかなる理由によっても、住民への攻撃は絶対に許されません。国連のグテーレス事務総長は、ガザは子供の墓場になりつつあると述べ、即時停戦を訴えています。国際社会は、停戦に向けた緊急の働きかけを強めるべきです。
ところが、日本政府は、アメリカに追従し、イスラエルは自国及び自国民を守る権利を有するなどといってその軍事攻撃を容認し、国連総会の人道的休戦を求める決議にも棄権しました。多くの市民の命が奪われ続けている中で、戦闘休止という日本政府の主張は余りにも空疎であります。
政府は、イスラエル軍事攻撃の即時中止を正面から求めるべきです。ハマスが人質を直ちに解放すべきことは言うまでもありません。
イスラエルとパレスチナの問題を考える上で重要なことは、イスラエルが、国際法も国連決議も無視して、圧倒的な軍事力でパレスチナ住民を弾圧し続けてきたことです。イスラエルは、パレスチナ自治区への占領と分離壁の建設、ガザの軍事封鎖を強行してきました。これに対して、パレスチナの武装勢力はゲリラ戦やロケット砲による攻撃で対抗し、イスラエルは自衛と称して空爆や地上侵攻を繰り返してきました。その結果、多くの罪のない市民が犠牲になり、憎しみの連鎖を広げてきたのであります。
イスラエル、パレスチナの問題は、武力で平和は絶対につくれないことを示しています。暴力と憎しみの連鎖を断ち切り、双方が話合いのテーブルに着くための外交努力が求められています。憲法九条を持つ日本政府こそ積極的な役割を果たすべきだということを強く指摘したいと思います。
次に、辺野古新基地建設についてであります。
政府は、先月、沖縄県の玉城デニー知事から埋立承認権限を奪い、国土交通大臣による代執行に向けた訴訟を提起しました。憲法に基づく地方自治を真っ向から否定する暴挙であります。
沖縄県民は、これまで、県民投票や県知事選挙、国政選挙などで新基地建設反対の民意を明確に示し続けてきました。戦後七十八年以上にわたって米軍基地の重圧に苦しめられてきた県民が、新たな基地建設に反対するのは当然のことです。
ところが、政府は、この民意を一顧だにせず、基地建設を強行してきました。そのために、行政不服審査法を濫用し、沖縄防衛局が私人に成り済まして同じ政府内の国交大臣に審査を申し立て、国が国を救済するというこそくな手法を繰り返しています。さらに、最高裁までもが政府の自作自演のやり方を追認し、民主主義も地方自治も無視する不当極まりない判決を出しています。政府の強権的な基地の押しつけとそれを追認する司法に対し、沖縄県民の批判は一層強くなっています。
今問われなければならないのは政府・与党の姿勢そのものであります。憲法が保障する民主主義も地方自治も無視し、新基地建設を強行することは絶対に認められません。国が強権的に民意を押し潰そうとしても、県民は何度でも立ち上がり、基地建設に反対し続けるということを強く申し上げて、発言といたします。
○森会長 次に、北神圭朗君。
○北神委員 私からは、欧州派遣で得た知識も踏まえ、議員の任期延長と偽情報対策の二点に絞って発言します。
まず、議員の任期延長についてです。
フランスでは、国会議員の任期は憲法ではなく、法律で規定されています。また、緊急時には、憲法上、一定期間、大統領を中心に権力が運用できる諸制度が用意されています。一言で言えば、大統領制の下で有事には巨大な行政権で対応できるようになっています。そういう意味では、議会の役割がおのずと異なり、我が国の議院内閣制とは同列に論じることができないと考えます。
次に、アイルランドは、憲法第十六条五節に、下院は、その最初の会合の日から七年以上の期間にわたって継続してはならず、法律でこれより短い任期を定めることができると、議員任期の上限だけが規定されています。実際、アイルランドでは、この条文を受けて、法律で議員任期を五年に短縮しています。よって、意図的かどうかは別として、仮に議員任期の延長を検討しなければならない事態が発生した場合には、最長七年を超えない範囲で、法改正で柔軟に対応する余地があるのではないかと推察します。
他方、フィンランドは、会長からの御報告のとおり、我が国の衆議院と同様に、憲法上、任期が四年と明確に規定されています。そして、選挙困難時には、憲法上、次の選挙が実施されるまで現在の議員が在職する旨の規定があるので、事実上、任期を延期できることになっています。
このように、フランスは、元々、行政府に強力な権限が与えられている体制が、憲法上、緊急時にはなお強化される制度が準備されています。アイルランド、フィンランドは、事実上、議員任期の延長に関する根拠規定が憲法に存在していると言えます。
ところが、我が国にはこうした備えが、少なくとも本格的にはありません。先ほど中川幹事からもありました、参議院の緊急集会がモグラたたきのモグラのようにまた出てきましたけれども、前国会のときに、ある程度、これは一時的、暫定的、限定的なものであるということが、私の中では決着したんじゃないかというふうに思っています。
私は幾度となく、立憲主義などの観点から、七十日間を超えて選挙が困難な場合に限って議員任期の延長を憲法上明文化すべきだと訴えてまいりました。あわせて、濫用防止のため、国会での厳格な事前手続と司法による事後の関与が求められます。まさしく、維新、国民民主党と取りまとめた共同案はこうした条文となっています。
会長におかれましては、一刻も早く、三会派の共同案を踏まえて、具体的な条文作成に入っていただくことを改めてお願い申し上げます。
次に、国民投票における偽情報対策についてです。
これも会長から御報告があったとおり、フランスには、裁判手続によるネットの配信中止の制度があります。また、アイルランドの選挙委員会は、偽情報に対する監視や調査を行い、プラットフォーム事業者などに対し、削除通知やアクセス遮断を命じることができます。
一方、我が国は、昨年十二月の国家安全保障戦略の改定により、能動的サイバー防御が導入されつつありますが、残念ながら、選挙介入については具体的な対策が検討すらされていません。
去る九月、米国の国務省が中国の情報戦に関する報告書を発表しました。これには、中国が情報操作のために年間数十億ドルを投入し、台湾、人権問題、南シナ海、経済などの分野で偽情報を流すなどの情報戦を展開していることが明らかにされています。一例ですが、我が国でも若者に人気のあるティックトックを運営している中国のバイトダンス社は、中国に批判的な人の使用を制限していることも指摘しています。また、ロシアとの協力の中で、ウクライナ侵略を正当化するロシアの一方的な主張を中国国営メディアが拡散する一方、台湾問題をめぐっては、ロシアが中国の宣伝活動を後押ししているということです。
先般、我が国でも、ＡＬＰＳ処理水の放水に際しては、処理水の評価を行うＩＡＥＡと第三国専門家の意見との相違、見解の違いを解消するために、日本がＩＡＥＡに対して百万ユーロ以上の献金を行ったといった偽文書が中国により拡散されました。また、中国のＳＮＳ上で、放射線の影響を受けている日本の化粧品リストという偽情報も出回っております。我が国も、もう少し危機感を持たないといけないのではないでしょうか。
これまでも発言したように、ドイツでは、内務省の連邦選挙管理委員会が選挙に関係する偽情報を特定し、ファクトチェックサイトで公表しています。国内のいささか頼りない我が国のファクトチェック体制の実情を踏まえると、我が国でも、民間に任せるだけではなく、政府あるいは公的機関、例えば国民投票広報協議会においてファクトチェックの機能を担わせる必要性も指摘してまいりました。
今回のアイルランドでの意見交換を参考にして、一歩進んで、国民投票広報協議会などが偽情報に対する監視や調査を行い、プラットフォーム事業者などに対し、削除通知やアクセス遮断を命じる制度を導入することも私は検討に値すると思います。
公正な選挙の実現、とりわけ憲法改正に関する国民投票は民主主義の根幹であります。国民の自律的な意思が阻害されないために、我々も責任を持って、より積極的な姿勢で臨むべきではないでしょうか。
以上です。
○森会長 会長に対する御要請につきましては、幹事懇等で協議をさせていただきます。
なお、先ほどの岩谷良平君並びに玉木雄一郎君の発言に関連して、中谷元君から発言を求められておりますので、ここで許可します。
簡潔にお願いします。
○中谷（元）委員 岩谷委員、玉木委員の質問につきまして、我々としては、総理の発言と我々の思いにそごはありません。
といいますのは、総理は改憲の思いを発言したものであると思いますが、そもそも、日本国憲法の自主的改正は自民党の党是でありまして、常々、総理もこのようなことを言っておられますので、私どもにとりましては全くそごがありません。
また、総理は同時に、憲法改正は、最終的には国民の皆さんによる御判断が必要である、また、国会においてこれまで以上に積極的な議論が行われることを心から期待をすると述べておりまして、国民の分断を招くことなく合意を形成していくためには、憲法審における議論を深めていかなければならないということを理解をし、このことも強調しておられます。したがいまして、憲法改正を実現するためには、この憲法審でしっかり議論を深めていくことを踏まえた発言であるというふうに認識をしております。
任期につきましては、いろいろな考え方があろうかと思いますけれども、私は、総裁としての立場、身分を持っているうちにという意味でありまして、確かに九月で任期切れの総裁選はありますが、再選されましたら引き続き総裁として仕事をされるわけでありますので、そういう可能性もあるということで、総裁としてのうちでやりたいという意味と捉えております。
そして、朝日新聞の、十一月七日におきます私と総理が面談したことが報道されておりますけれども、私も朝日新聞の記事を読みましたけれども、これは全くの虚偽の内容です。びっくりしました。あの場にいたのは私と総理と二人だけでありまして、私も当事者として証言をいたしますけれども、記事のような発言は全くありませんでした。
その後、私は内容については全く言っておりませんが、新聞社として報道する以上は、何々というというような表現ではなくて、誰がどう述べたのか、そのような事実をしっかり検証して報道していただきたい。少なくとも私に対する取材もありませんでした。したがいまして、この報道の内容につきましては、全くの虚偽の報道であるというふうに思っております。
そして、玉木委員の御質問でありますが、九条を改正するつもりがあるのか、これは、先ほど冒頭発言で申し上げたとおり、九条改正は国の根幹を整えることであり、改正テーマも含めて、憲法審でしっかり議論をしていく内容でありますので、今後、幅広くいろいろな党と議論をしていきたいと思います。
そして、最後に、三会派から共同提案を出していただきましたが、これは心から敬意を表したいと思います。今後、できる限り幅広い会派による合意形成が得られるように努めてまいりたいと思いますので、どうぞよろしくお願い申し上げます。
―――――――――――――
○森会長 次に、委員各位による発言に入ります。
発言を希望される委員は、お手元にある名札をお立ていただき、会長の指名を受けた後、御発言ください。
発言は自席から着席のままで結構でございます。
なお、発言の際には、所属会派及び氏名をお述べいただくようお願いいたします。
発言が終わりましたら、名札を戻していただくようお願いいたします。
また、幹事会の協議に基づき、一回当たりの発言時間は五分以内といたします。質疑を行う場合は、一回当たりの発言時間は答弁時間を含めて五分程度といたします。委員各位の御協力をお願い申し上げます。
発言時間の経過につきましては、おおむね五分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。
それでは、発言を希望される委員は、名札をお立てください。
○小林（鷹）委員 自由民主党の小林鷹之です。
先週の審査会では、森団長から、今回の海外調査で訪問したフランス、アイルランド、フィンランドの三か国とも、憲法上、緊急事態条項が規定されているという報告がありました。
本日は、自由討議ということで、これまで必ずしも深掘りした議論が行われていない緊急政令、緊急財政処分について、いついかなるときも国家の立法機能、財政機能を維持するという観点から、私自身の問題意識を述べさせていただきます。
イメージ先行でふわふわした議論とならないように、議論の土俵として、緊急政令、緊急財政処分とは何かを確認しておきます。
緊急政令とは、緊急時、あらかじめ国会が設定した枠の範囲内で、一時的、暫定的に内閣が立法権を行使できるようにし、事後的に国会が承認を与える制度です。また、緊急財政処分は、本来、国費の支出は、予算を始めとして国会の議決に基づくことが必要ですが、緊急時、あらかじめ国会が設定した枠の範囲内で、内閣に財政上の臨時の処分を行う権限を与え、事後的に国会が承認を与える制度です。
要するに、国会があらかじめ定める法律の枠組みの範囲内で、かつ事後的に承認を与えないと失効する限定的、暫定的な制度であることには留意が必要です。
もちろん、想定されるあらゆる事態に関し、あらかじめ法律を制定し、緊急時に講じることができる措置を整備しておくことは当然だと考えます。実際、我が国におきましても、国民保護法、災害対策基本法、感染症予防法など、それぞれの分野で緊急事態対応のための法律が整備されています。これらのうち、災害対策基本法、国民保護法や新型インフル特措法においては、法律上の緊急政令制度が規定され、緊急時に一時的、暫定的に内閣に立法権が与えられています。
しかし、この法律上の緊急政令制度は、国会の立法権を侵さないように、あらかじめ国会が設定した四つのメニュー、すなわち、一つ目は物資の配給、譲渡制限等、二つ目は物価等の統制、三つ目はモラトリアム、四つ目は海外支援の受入れというメニューに限定されたものであります。
緊急事態が発生し国会が機能不全に陥った場合に、この四つのメニュー以外に立法措置が必要になったとしたら、どうすればよいのでしょうか。内閣が超法規的な措置を行うというのであれば、それは、国会の事後的な承認という統制も働かない無秩序な世界であります。
この四つのメニューのうち、物資配給や譲渡制限、物価等の統制、モラトリアムの三つは、関東大震災や金融恐慌を始めとして、明治憲法下で実際に発出された緊急勅令を類型化したもので、これ以外に新たなメニューは想定できないと主張されることもありました。しかし、メニューの四番目である海外支援の受入れは、阪神・淡路大震災後の一九九五年改正によって災害対策基本法に追加されたものです。明治憲法制定から阪神・淡路大震災の発災までおよそ百年想定されなかった末に、初めて必要性が確認された緊急政令のメニューであります。
時代や社会の進展を踏まえて初めて必要性が発見されるメニューもあって、いざ緊急事態が発生したときに国会が機能不全で立法を行うことができないというのであれば、国民の生命と財産を守ることにはならないと考えます。国会があらかじめ法律を制定した枠組みの下で内閣に一時的、暫定的に立法権を与え、事後的に国会が統制する緊急政令制度を憲法に求めることは必須であると考えます。
財政支出に関して言えば、現行制度では、予算に掲げていない新たな費目の必要が生じたり金額に不足が生じたりしたときは、限られた予備費の中から支出するしかありません。今後、東日本大震災を凌駕するような自然災害、人類を脅かすほどのパンデミック、あるいは電力、通信、金融、運輸、医療等の基幹インフラへの大規模なサイバー攻撃、あるいは我が国を巻き込む大規模な紛争やテロなどが複合事態として生ずることも考えられます。国家の危機管理上は、いつ何どき生じるかもしれないこうした事態も想定しておかなければならないと私は考えます。
いついかなるときも国家機能を維持し、国民の生命財産を守り抜くためにも、緊急政令、緊急財政処分をめぐる議論も更に深めていくべきではないかということを申し上げまして、発言を終わります。
○階委員 立憲民主党の階猛です。
私からは二点申し上げます。
一点目は、国会議員の任期延長を主張される会派への質問です。それは、今、小林委員がおっしゃられた緊急政令に関することです。
我が党は、行政府に権力が集中することで国民の自由と民主政治を著しく損なう危険があるため、政府は、緊急政令、すなわち国会に代わって法律の効力を有する命令を発する必要はないという立場です。この点、自民党が公表している憲法改正の条文イメージでは、緊急事態において国会議員の任期延長を定める条項と内閣による緊急政令を定める条項がセットになっています。
ただし、当審査会においては前者が主に議論され、自民党の多くの議員は、緊急事態下においても国会の機能をフルスペックで維持する必要がある旨力説されてきました。そうだとすれば、緊急事態でも、必要な法律は制定可能です。国会を唯一の立法機関とする憲法四十一条の例外を成す緊急政令の定めは必要ないように思いますが、中谷筆頭、いかがでしょうか。
ちなみに、国会図書館の最近の調査によれば、ＯＥＣＤに加盟する三十八か国のうち、三十か国で緊急事態条項が設けられていますが、その中で、任期延長の定めがある国が十二か国で三一％、さらに、任期延長の定めがありながら緊急命令の定めも設けられている国が七か国で一八％にすぎません。
それでもなお、議員任期延長に加えて緊急政令の定めが必要だというのであれば、国会議員の任期延長に絞って緊急事態対応に関する憲法改正の国民投票を行うということはあり得ないという考えでしょうか。
以上二点につき、自民党の中谷筆頭からお答えください。
委員長、御指名をお願いします。
○森会長 それでは、ただいまの質問に対しまして、階君の質問時間の範囲内で、中谷君、御答弁ください。
○中谷（元）委員 先ほどもお話ししたとおり、緊急事態においては、やはり、国会の存在、そして国会の関与というものは必要であります。
例えば、自衛隊の出動なども、国会の承認を得るということで、一時的に緊急集会などで応用できると思いますが、これがやはり長期化しますと、どうしても、自衛隊のシビリアンコントロール上、しっかりとした国会承認、またコントロールというのが必要でありますので、これはごく一例でありますが、そのほか緊急事態におきまして、やはり、衆議院、参議院における関与、議論、これは必要でありますので、その場合には、選挙ができませんので、延長する必要性があるというふうに私は思います。
○階委員 済みません、今、質問に答えていただいていないんですけれども、私が伺ったのは、国会議員の任期延長をすれば国会が機能するわけで、国会で必要な法律を作れるわけです。そうだとすれば、緊急事態対応として緊急政令というものを定める必要はないのではないか、こういう質問なんですが、緊急政令の必要性の有無についてお答えください。
○中谷（元）委員 これは、いざというときに、やはり国民を守る必要がございます。したがいまして、任期延長を定めたとしても、国会が機能不全に陥ったときに備えて、やはり緊急政令に関する議論は必要だというふうに思います。
○階委員 法律では足りないということになりますか。
○中谷（元）委員 法律は整備されていますが、災害にしても、日本の武力攻撃事態にいたしましても、じゃ、それが、国がしっかり命令をして徹底できるのか、そして、民意に関することですから、その手続をどうするのか、それを地方でやっていくのか、そういう細かい部分は、まだ法律で詰め切っていない部分がございます。
したがいまして、その根拠をしっかりするためにも、やはり憲法において緊急事態の規定を明確に設けておく必要があると私は思います。
○階委員 せっかく任期を延長して国会がフルスペックで機能するようにしても、最後は政府が独断で緊急政令を出せるということであれば、私は矛盾だと思っていますということを御指摘させていただきます。
それから、国民投票法の更なる改正の必要についても、二点目として申し上げます。
先日は、岸田首相が卑わいな発言をしたかのようなフェイク画像がネット上に広まりました。生成ＡＩの急速な発達、普及によって、本物と区別がつかない画像や音声を一般人が短時間で作れるようになりました。昨年のユーロポールの報告書では、あと三年程度でネット上のコンテンツの九割がＡＩで生成されたり加工されたりした情報になるとの試算が紹介されております。生成ＡＩなどが国民投票運動に悪用されれば、民意がゆがめられ、国民投票の正当性が失われかねません。
こうした問題に関して、先ほど中川筆頭が述べられたとおり、我が党は、自己情報の適正取扱いを求める権利、知る権利を発展させた情報アクセス権、国に国民の情報環境を健全に保つ責務を課す情報環境権を、新しい人権として憲法に明記することを検討しています。これらを実効性あるものにしていくという見地からも、ＡＩとデジタル技術の進展を踏まえた国民投票法の改正は不可欠です。
我が党では、さきの通常国会終了後にワーキングチームを立ち上げ、諸外国の事例を参考にしつつ、有識者や業界団体の御意見を伺いながら、偽情報、誤情報を事前抑止し、事後処分に資するための施策として、有料ネット広告の広告主明示や有料ネット広告のアーカイブ化、また、偽情報、誤情報の拡散を防ぐための施策として、ＳＮＳ事業者から国民投票広報協議会への情報提供、さらには、国民が正確な情報を幅広く容易に入手できるようにするための施策として、広報協議会のウェブサイトへのアクセスの向上などについて検討を重ねてきました。
是非、当審査会でもこの点につき議論を深めたいと思います。会長のお取り計らいをお願い申し上げまして、私の発言を終わります。
○小野委員 日本維新の会、衆議院議員の小野でございます。
先ほど中谷幹事から、岩谷委員の質問に対する御答弁をいただきまして、ありがとうございます。
ただ、この部屋もちょっとざわつきましたが、やはり、上川前幹事の御発言と、それから岸田総理のおっしゃった任期の認識の違いというのは、先ほどの御答弁ではなかなか皆さん理解できなかったんじゃないのかなと思います。
私は、仕事をする上ではスケジュールをしっかり決めるというのは、政治の世界でも、それからビジネスの世界でも必ず大事だということをこの場でも申し上げてまいりましたけれども、改めてもう一度、任期中にやりますというふうな総理の御認識、特に、先ほど、目の前の任期というふうにおっしゃったんですけれども、これと、再選がなされた場合にその先の任期のこともということを含めておっしゃいましたが、ここはやはり違うんじゃないかと思うんですが、もう一度お答えいただければと思います。
○中谷（元）委員 任期中への考え方でございますが、私としては、その方がその職にとどまっているというのが本当の任期だと思っておりますので、その間にしっかり仕事をしてもらいたいというふうに思っています。
○小野委員 これは、ただ、国語の問題というか、誰が聞いても、やはりちょっと違うんじゃないかというふうに思われると思うんです。
特に、先ほど中谷幹事の方からも、自民党の党是として憲法改正はあるんだということをおっしゃいました。多くの自民党の支持をされていらっしゃる保守本流の方々は本当にその言葉を信じていらっしゃると思うので、私は、もちろん党内のことですから、余りそれ以上口を差し挟むことはなかなかできないと思うんですが、ただやはり、そうやって、本当に言葉を大切にして約束を守るということをこれから是非示していただきたいというふうに思うんですね。
先ほど岩谷委員からの質問に関する御答弁はなかったので、これも改めてお聞きをしたいんですが、先ほど玉木委員からもお話がございました、あと残り二回しか、この臨時国会、審議する時間がございません。そういう中で、是非、これは会長も含めて御協議をいただいて、期日を増やして集中討議をするということに関して御検討いただけますでしょうか。お答えをいただければと思います。
○森会長 今の御意見については重く受け止めまして、幹事会等で協議をいたします。
○小野委員 ありがとうございます。
是非、これはもう実現をしていただきたいというふうに思うんですね。
私から最後にお願いでございますが、次回は自由討議にならないように、具体的に、どういったことをゴールと定めてやっていくのかということ、これを是非明確にするような会議にしていただきたいということを申し上げまして、発言とさせていただきます。
以上です。
○大口委員 公明党の大口善徳でございます。
憲法審査会に今回また入らせていただきましたので、しっかり議論をさせていただきたいと思います。
一つは、やはり国民投票につきましては、今回の海外における視察の知見というのは非常に大事だなということを実感したわけでございます。
今、それこそ、国あるいは国民の間における分断化が進んでいて、それが民主主義あるいは議会に対して影響を及ぼしている。コンセンサスを形成できないような状況になっている国も結構あるわけでございます。
そういう点で、憲法の改正の議論におきましては、やはり国会において、できるだけ多くの会派のコンセンサスを得るよう努力することが極めて大事でありますとともに、その議論の内容をしっかり国民に理解していただく必要がある、こういうふうに思います。
また、政府に対する信任投票という側面もありますので、そういう点からも、この点は北側からも発言がありましたけれども、私からも発言をさせていただいたところでございます。
また、議員の任期の延長につきましては、我が党も、参議院の緊急集会が、やはり憲法の規定の内容から、一時的、限定的、暫定的制度である、そして、国会の二院制の原則がありますので、例外である参議院の緊急集会では国政選挙が実施困難となるような緊急事態の対応はできないということ、そして、緊急事態に二院制国会を機能させるために議員任期の延長が必要であるということを改めて確認をさせていただきたいと思います。
そういう点で、選挙困難事態というものは当然あるわけでございまして、また、東日本大震災における首長選挙でありますとか地方議員選挙におきましても、六か月以上延期をしているということもございますので、やはり、選挙の一体性が害されるほどの広範な地域において国政選挙の適正な実施が七十日を超えて困難であることは明らかでありますので、それに対する対応というのは、今回の海外視察におきましても各国が対応しておりますように、これはしっかりやっていかなければならない。
そういう点で、この議員任期の延長問題については、国会の機能が現実に維持されることが重要であるという観点から、できるだけ早く結論を出す必要があるというふうに考えております。
そして、やはり国会の機能を維持していくということが、これは議員任期延長だけではなくて、非常に大事なことでございます。
我が党は、オンライン出席ということについて提案をしておるわけでございますけれども、是非とも会長から、今、議院運営委員会でこのオンライン出席につきましては今後もしっかり議論していただく必要がある、こういうふうに考えておりまして、会長から議院運営委員会の委員長に対して、更に議運におきましてもこのオンライン出席については議論をしていただくよう、また要請をしていただければなというふうに思っております。
そして、やはり国民投票広報協議会の規程、これは両議院の規程でございますね、これが今ないということでございますので、幹事会で議論される予定であるということでございますけれども、いろいろ各委員からも発言がありましたように、国民投票の広報協議会の両議院規程、これの作成に力を入れていただきたいと思うところでございます。
以上です。
○玉木委員 少し短い質問だけ、中谷幹事にお願いしたいと思います。
先ほどの任期の解釈なんですが、憲法審なので解釈論を少しお願いしたいんですが、仮に岸田総理が再選された場合は、来年九月の任期にこだわらない、つまり、憲法改正はその先でもいいという理解でしょうか。
○中谷（元）委員 もちろん、来年九月までの現在の任期中に実現すべく最大限努力をするということはもちろんでございます。ただ、総理は九月ということを言っておりません。私の認識ではありますけれども、自分の任期中ということは、自分が総理にとどまる間にというふうに私は受け取っております。
○玉木委員 目の前のというのは来年九月じゃなくて、目の前というのであれば、先も目の前ということなんですかね。
いや、何でかというと、やはり一つ一つ我々も具体的に詰めていかなければいけないと思っています。中谷筆頭幹事がおっしゃったとおり、幅広い議論は結構なんですけれども、幅を広くすると、やはり絞れなくなってしまって、なかなか成案を得ることが難しくなってしまう。
先ほど小野委員からもありましたけれども、スケジュール感ということを考えたときに、どこまでの射程で何を考えればいいのかということは、一定の共通認識を持たないと、結局、また議論が拡散して、これだけの方々が集まっているのに、言いっ放し大会になってしまって議論が積み上がっていかないということを大変懸念いたしますので、やはり、目の前というのは基本的には来年の九月というのを、ひとつ、これは言葉どおり取ればそうなると思いますので、では、そこまで具体的に何ができるのかということを是非スケジュール立てて、会の運営、これは会長にもお願いしたいと思うんですが、是非そこは明確にしてやっていっていただきたいなというふうに思います。
目の前というのは。
○中谷（元）委員 認識は先ほど述べたとおりでありますが、私が今日の発言の冒頭に述べたように、憲法改正とか国民投票というのは、国民に理解をしていただくためには、その間のプロセスにしても内容にしても、非常にこれは大事なわけでありまして、国民投票をすることによって国民の分断を生んではなりませんし、単なる政権に対する信任投票にすり替わりがちでありますが、やはり、しっかりとした、この審査会において各党が議論をして、理解して、納得をした上で発議をしていく必要がございますので、それなりにやはり十分この審査会の中でも議論も必要でありますので、そういう感じでは、私としては、しっかりとした各党の議論ができるように努力していきたいというふうに思っています。
○玉木委員 ありがとうございます。
ちょっと新藤幹事のときに比べて少し熱が冷めたような気がしているので、是非ペースを維持していただきたいなと。
あと、階委員から質問がありましたのでちょっとお答え申し上げると、議員任期を延長したり国会機能をできるだけ維持する場合には緊急政令が要らないのではないかということは、それは、裏腹の関係、そのとおりだと思います。
ですから、我々も、できるだけ国会機能を維持するために議員任期を延長する、そして、さっき大口先生もおっしゃったとおり、物理的に集まれないときでもオンラインを可能にする、まずは国会機能をとにかく維持する。ただ、そのときにでも、最後、何か隙間として、小林委員もおっしゃいましたけれども、それでも規定できない何かがあったときに国家の機能として隙間をつくってはならないのではないのかということで、二つの要件を定めて緊急政令の規定を設けてはどうかということを提案しています。
一つは、あらかじめ法律の定めるところにより行うということと、もう一つは、法律の制定又は予算の議決を待ついとまがないと認めるとき、これは、自衛隊法とか、ほかの法律にも同じ言いぶりがあるので、そういった場合については緊急政令等で対応する必要があるのではないか。
ただ、それをできるだけ使わないようにするために、もうありとあらゆる手段を使って国会機能を最大限維持するということとセットでやってはどうかということを提案しています。
○大串（正）委員 自民党の大串正樹でございます。
先週の、海外調査に関する森会長の団長報告などを踏まえまして、私からは、緊急事態条項のうち、議員任期延長を始めとする国会機能維持について意見を申し上げたいと思います。
本審査会は、幹事の皆様の御尽力のおかげで、昨年の常会以降、毎週開かれるようになりました。その中で、緊急事態条項についても継続して議論が行われておりまして、特に今年の常会では、参議院の緊急集会の位置づけについて参考人質疑を行うなど、かなり深掘りをされています。そして、そのような議論の積み重ねを踏まえて、六月十五日は論点整理も行われたところです。
本審査会における議論を通じて、具体的に次の点が明らかとなったと考えております。
まず一つは、参議院の緊急集会の位置づけについてであります。
参議院の緊急集会は、二院制国会の例外として一時的、限定的、暫定的な制度であります。一定の期間内に総選挙の実施が予定されていることが前提の、平時の制度であります。
次に、国会議員の任期延長の必要性に関してです。
自民、公明、維新、国民、有志の五会派においては、国会は二院制が原則であり、その例外に当たる参議院の緊急集会では国政選挙が実施困難となるような緊急事態には対応できないため、国会議員の任期延長を始めとする緊急事態条項が必要であるとの共通認識が得られていると考えております。
さらに、議員任期延長が必要であるとする五会派においては、その要件及び効果についてもほとんど一致しているのではないかと考えております。
具体的には、対象とする緊急事態の範囲、選挙困難事態を付加要件とすること、事態の認定主体を内閣とすること、そして、任期延長には国会の事前承認が必要なこと、前議員の身分復活も必要であることなどについて一致しているものと考えております。
また、先週、森会長からの海外調査の御報告におきまして、フィンランド議会の議員任期の在り方について御紹介をいただいたところであります。
フィンランドでは、憲法に当たる基本法において議員の任期は四年とされておりますが、懇談の中でロフストロム議員からは、緊急事態において選挙ができなかったときには、次の選挙を実施するまで現在の議員が在職する旨の規定が基本法にあるため、この規定を使うことになるのではないだろうかとの説明がなされたとのことでございます。
憲法にそのような規定が明示的に設けられていることによって、緊急事態においても議員が不在となることはなく、議会機能が維持されるようになっていることが分かりました。
さらに、森会長から、緊急事態条項に関して、各国が共通して強調していたのは、緊急事態対応における議会チェックの重要性であるとの御報告もいただきました。
このように、フィンランドや諸外国においては、緊急事態における議会機能維持の重要性が意識され、そのための法制度も当たり前のように整備されているということが分かりました。
我が国においても、諸外国と同様に、いかなる事態でも国会の立法機能、行政監視機能を維持し、民主的統制の下で国を運営することが当然求められます。
このためには、緊急事態条項として、緊急事態における議員任期延長のための措置や、国会の閉会禁止、衆議院の解散禁止といったその他の国会機能維持策などを憲法に整備しておく必要があることを改めて認識をいたしました。
本審査会は、ここまで申し上げたとおり、緊急事態条項についてはかなりの程度議論が深まっていると考えております。今後も審査会において幅広い会派の合意を得つつ、真摯な議論を重ねて前に進めていくべきであると考えております。
以上でございます。
○本庄委員 立憲民主党の本庄知史です。
本日は、憲法への自衛隊明記について申し述べたいと思いますが、その前に、税金の滞納等が発覚し、辞任した神田前財務副大臣に関連して一言申し上げます。
言うまでもなく、憲法三十条により、国民は納税の義務を負い、九十九条により、国会議員その他の公務員は憲法を遵守し擁護する義務を負っています。国会議員たるもの、憲法を遵守することは基本中の基本であり、それもままならぬとあっては、憲法改正を発議する資格はありません。
冒頭、そのことを指摘した上で、本題に入ります。
主権国家としての固有の自衛権が否定されない以上、その行使を裏づける必要最小限度の実力組織を保持することは、憲法上認められると解されます。これは、現行憲法制定以来の国会審議や政府答弁によって確立されたものです。我が国は、この解釈の下、専守防衛を基本として、自衛隊を保持、運用してきました。
自衛隊は、戦後、我が国の平和と安全に寄与するだけでなく、自然災害等の発生時において、人命救助を始め、幅広い活動を展開し、国民の生命財産を保護してきました。自衛隊の役割と必要性は国民に十分理解され、その存在は広く受け入れられるに至っています。
そういう中で、自民党や維新の会などから、自衛隊を憲法に明記すべきとの提案がなされています。その理由としては、自衛隊違憲論の解消、自衛隊員の誇りを守る、国防規定の欠落などが挙げられています。
しかし、自衛隊違憲論は今や少数説です。例えば朝日新聞社が二〇二二年三月から四月に行った調査では、七八％が自衛隊は憲法違反でないと回答しています。自衛隊を憲法に明記しなければいけないという主張は、むしろ自衛隊違憲論を殊更にプレーアップすることになりかねません。
また、自衛隊員の誇りを守るという改憲理由は、なぜ憲法に自衛隊を明記すると隊員の誇りを守ることになるのか、なぜ憲法に自衛隊を明記しなければ隊員の誇りを守れないのか、その因果関係は不明確です。仮に情緒的な理由であれば、憲法改正にはなじみません。
国防規定の欠落については、必ずしも国防規定の意味が定かではありませんが、憲法を頂点とする法体系の中で、国防やそのための実力組織をどう位置づけるかは各国様々です。我が国の自衛隊については、既に自衛隊法、防衛省設置法等で明確に規定され、運用されています。
そもそも、中谷筆頭幹事始め自民党の方々は、国防規定なるものや自衛隊が憲法に明記されていないことで、我が国の防衛政策や自衛隊の運用に具体的な支障があると本当にお考えなのでしょうか。もしそうであれば、安倍元総理が平和安全法制の整備によって切れ目のない対応が可能となったと述べていたことと矛盾します。
我々は、現行の憲法九条に照らして、集団的自衛権の行使を認める平和安全法制自体に問題があるという立場ですが、自民党がそのような立場でない以上、現在の法制度で十分であるはずです。もし不十分だということであれば、我が国の防衛政策や自衛隊の運用にとって具体的に何が必要なのか、そして、自民党が掲げる自衛隊明記の憲法改正が実現した場合、いかなる理由で必要な部分を補えるようになるのか、元防衛大臣でもある中谷筆頭幹事に対し、明確な御説明を求めます。
他方で、憲法への自衛隊明記、例えば自民党がお示しの条文イメージ、たたき台素案には、以下のような法的課題があることを改めて簡潔に指摘しておきます。
まず、自衛隊という固有名詞を憲法に明記すれば、自衛隊が憲法機関となり、そうではない防衛省その他の行政機関とのバランスを大きく失することになります。
また、自衛隊の任務、権限を規定するに当たり、自民党案は「必要な自衛の措置をとることを妨げず、」と規定していますが、必要最小限度の文言はありません。これは、必要であればフルスペックの集団的自衛権の行使も可能となり得るものです。
さらに、この「妨げず、」の条文が九条の二として現在の九条の後ろに置かれることになると、当該規定は九条の例外規定と解され、九条一項、二項が空文化するおそれがあります。これは、憲法の平和主義そのものが空文化することにほかなりません。
以上、申し述べたとおり、憲法への自衛隊明記は、その必要性に乏しい一方、明記することによる課題は多いと言えます。また、自衛隊明記自体が自己目的化してしまっては本末転倒です。現時点において、自衛隊明記のために憲法改正の発議をすることには、憲法論としても政策論としても合理性がないということを申し上げ、私の発言といたします。
○森会長 これにて自由討議は終了いたしましたが、最後に、中谷元君から、先ほどの玉木雄一郎君の御質問に対する答弁の追加答弁と、ただいまの本庄君の質問に対する答弁がございます。
○中谷（元）委員 玉木委員の緊急政令についてお答えしますが、我が党は、先ほどの御意見と同感するものでございます。
というのは、緊急政令が出された後、事後的に国会がコントロールするものという内容になっておりまして、ノールールで内閣に全権を与えるものではないというような我が党の考え方でありますので、今後こういったことはしっかり議論をしていきたいと思います。
なお、任期延長を定めたとしても、国会を召集するいとまがなかったり、機能不全に陥るというのはあり得るわけでありますので、これは必要ではないかという意見でございます。
それから、本庄委員の自衛隊に対する御質問、御意見ですが、日本国憲法では、誰がどのように国を守るかという国防規定が欠落をしております。どうしたら国の安全を守って国民を安全にするかという、これは根本的な議論でありますが、国防規定と、それを担う実力組織である自衛隊をやはり憲法に明記をして、その上で、この実力組織を平和のために用いるという、憲法を頂点とする法体系、これを完成させなければならないと思っておりますので、こうして初めて国の根幹を整えることになるということでございます。
具体的に今日は御質問いただきましたが、どうしたらいいのか、こういった議論は今後とも審査会で積極的に議論していきたいと思っています。
○森会長 まだ御発言の御希望もあるようでございますが、予定した時間が経過いたしました。
この自由討議の取扱いについては、与野党の筆頭間で協議をいたしておりますので、今後については、これを踏まえ、幹事会等において対応をいたしたいと存じます。
これにて自由討議は終了いたしました。
次回は、公報をもってお知らせすることとし、本日は、これにて散会いたします。
午前十一時四十分散会