国会改革への取組
国会審議の活性化
平成11年７月26日、「国会審議の活性化及び政治主導の政策決定システムの確立に関する法律」（以下「国会審議活性化法」という。）が成立し、同月30日法律第116号として公布された。
国会審議活性化法は、趣旨（第１章）、国会法の一部改正（第２章）、国家行政組織法等の一部改正（第３章）、副大臣等の設置等（第４章）の４章から成っているが、特に第２章の国会法の改正は、国家基本政策委員会の設置及び政府委員制度の廃止という、国会審議の在り方に大きな変革をもたらす内容を含んでいる。
以下、これらの改革の経緯も含めその内容について解説する。
１．背景及び経緯
政府委員制度は、帝国議会以来存在してきたものであるが、明治憲法と現行の日本国憲法では性格を異にしている。かつては、国務大臣とともに憲法上、議院への出席発言権が認められていたのに対し、日本国憲法では、議院への出席発言権は国務大臣についてのみ規定されており、政府委員について規定する国会法においても、当然の出席権は与えず、その任命に当たって両院議長の承認を要することとし、発言通告、委員会からの出席要求など、国会側の立場を強くしている。しかしながら、特に委員会審議の実態においては、政府委員に対する質疑が中心となりがちで、国会ひいては国民に対して直接の責任を負わない政府委員が、本来政治家が担うべき政策論議の枢要な部分についてまで大きな影響力を持ってきたとの指摘もある。そして、このことが、議員同士の政策論争の場であるべき国会審議を形骸化させているとの批判が強まり、昨今の一連の国会改革の流れの中で「政府委員制度」そのものを廃止すべきであるとの機運が高まってきた。すでに平成２年、各党から衆議院議会制度協議会に提出された国会改革についての諸提案において、国会審議を充実させるために議員同士の討論を中心にしていこうという方向性が示されているところである。
(1)第141回国会における動き
平成５年10月、当時の与党であった新生党小沢代表幹事が政府委員制度廃止の基本構想を発表。その後平成９年になって具体的な法案作成に向けての作業が新進党において進められた。他方、民主党においても、同様に政府委員制度を廃止し、内閣総理大臣その他の国務大臣の補佐体制の充実を図る内容の立案作業が行われていた。両案を調整し、同年９月には、新進、民主、太陽の野党３党により、共同で法案を提出することが合意され、11月20日、第141回国会に「国会における審議の活性化を図るための国会法及び国家行政組織法等の一部を改正する法律案」が提出された。同案は付託されないまま審査未了・廃案となった。
(2) 第144回国会における動き
平成10年秋の第144回国会終盤になって、民主党から再度法案提出の動きがあり、第141回国会に提出した３党案とほぼ同じ内容の法案が、12月８日、今度は民主党単独で提出され、院議により閉会中審査に付され、継続となった。（この民主党案は、第145回国会で成立した議院運営委員長提出法案の提出の際、撤回された。）
(3) 自自連立政権に向けての政策合意〜政策要綱案
平成10年秋、自民党と自由党は連立に向けての協議に入り、11月19日、小渕総理大臣（自民党総裁）、小沢自由党党首の間で連立の前提条件の一つとして政府委員制度の廃止及び副大臣等の設置が合意された。
これを受けて自民党、自由党のプロジェクトチームによる協議がスタートした。既に政府側では平成13年以降の中央省庁再編のための法案の準備が進んでおり、その動向も勘案しながら精力的に政策協議が行われ、政府案にもその内容を踏まえて副大臣等の設置に関する規定が盛り込まれた。
平成11年３月24日、自民・自由のプロジェクトチームは政策要綱案を付した合意文書を発表。翌日国対委員長会談で報告され、これ以降の議論は、民主、明改、共産、社民を含め国対委員長の下での各党の実務者協議（衆・参両院の議員が参加）の場に移行することとなった。
(4) 各党実務者協議
実務者協議では、まず、第144回国会から継続となっている民主党案と自自案を比較検討することから始まり、三権分立との関係、具体的な審議の在り方など多角的な検討を進めていった。また、５月の連休には、実務者協議のメンバーにより、英国議会の視察が行われた。日本と同様に議院内閣制をとり、閣外大臣等を含め政治家同士の議論が活発に行われている英国議会の実情を見聞したことは、大きな刺激となり、この視察以降、英国議会の「クエスチョン・タイム」にならった与野党の党首間討論を国会の場で行おうという「国家基本政策委員会」の設置構想が浮上してきた。
なお、これに先立ち、４月27日に「政府委員制度の廃止及び副大臣等の設置等に関する法律案」が自民、自由両党のメンバー提案の形で提出されている。
既に自自の政策要綱案をベースとして各党の実務者協議が始まっていたところではあるが、同日提出された政府の中央省庁改革関連法案が自自の政策合意を受けて副大臣や政務官に関する規定を織り込んでいたことから、副大臣等の設置に関するプログラム規定を先行させる必要があり、平仄を合わせるために提出したものである。（この自自案も民主党案と同様に、第145回国会で成立した議院運営委員長提出法案の提出の際、撤回された。）
(5) ６月14日の４党合意
自自の政策合意をベースに進められてきた各党実務者協議は、[1]国家基本政策委員会の設置という新たな項目を追加する、[2]「政府特別補佐人」として人事院総裁、内閣法制局長官等４名のみの出席を規定する、[3]「政務官」を「大臣政務官」に名称を変更する、[4]副大臣、大臣政務官の数を減らす、といったいくつかの変更を加えることで６月14日、自民、自由、民主が合意、これに明改が賛同し、４党合意により衆議院議院運営委員長に法案起草に向けての依頼を行った。
従来、衆議院においては、国会法の改正など国会運営にかかわる事項について、衆議院議長の私的諮問機関である議会制度協議会に諮って議論し、それを議院運営委員会の国会法改正等小委員会が受けて起草することが多かったが、今回は、国対委員長の下に置かれたいわば院外の組織が中心になって議論し、その成果を議運に持ち込んだ形となった。これは、政府委員制度の廃止や副大臣・大臣政務官の在り方などが、国会対策上の問題と切り離せないものであり、また、両院を通じたルール、本会議や各委員会に関わる運営の在り方を合意するには一院に置かれる機関よりも衆参両院の議員が加わった場で議論するのが相応しいとの判断によるものであろう。
(6) 議院運営委員会提出法案〜成立
法案起草の申し入れを受けた議院運営委員会では、国会法改正等小委員会に場を移して、政策要綱案から法案の条文化の作業をスタートした。共産党、社民党は反対姿勢であったが、自民、自由、民主、明改の賛成により、起草案は議院運営委員長提出とすることとなり、７月13日、議院運営委員会で採決、本会議に緊急上程され、可決、参議院に送付された。国会審議活性化法は同月26日、参議院本会議で可決、成立し、30日に公布（平成11年法律第116号）された。
これと併せて衆議院規則の一部を改正する規則案及び衆議院政治倫理審査会規程の一部を改正する規程案が７月13日、衆議院で議決され、また、国会議員の歳費、旅費及び手当等支給規程の一部を改正する規程案が７月26日に両議院議長において協議決定され、常任委員会合同審査会規程の一部を改正する規程案が７月26日参議院、同月29日衆議院において議決されている。（国会審議活性化法をはじめ衆議院規則の一部改正、関連諸規程の一部改正は、いずれも平成11年７月30日の官報に掲載されている。）
２．法案の概要
(1) 趣旨（第１章）
この法律のねらいは、国会における審議を活性化するとともに、国の行政機関における政治主導の政策決定システムを確立することであり、そのための国家基本政策委員会の設置及び政府委員制度の廃止並びに副大臣等の設置等について定めるものである。
国会審議の在り方と行政内部の政策決定過程は一見すると別の命題のようであるが、行政府において政治家が政策立案をリードし、それが国会における政治家同士の論戦を通じて立法化されることとなり、政策決定プロセスにおいて国民代表である政治家の責任を重視している点で表裏一体のものといえる。
(2) 国家基本政策委員会の設置（第２章 国会法の一部改正）
各議院に、常任委員会として国家基本政策委員会を設置するものとする（国会法第41条）。国家基本政策委員会は衆議院30名、参議院20名で構成され、その所管事項は、国家の基本政策に関する事項である（衆規第92条、参規第74条）。
本委員会は常任委員会の１つとして規定されているが、各党協議の中では、衆参両院の委員会による合同審査会の形で週１回、40分程度の日程で開催されることが合意され、内閣総理大臣と野党党首の１対１の討論の場として活用することが想定されている。このような形で内閣総理大臣が国政の重要事項について集中的に発言する機会ができたことに伴い、予算委員会や他の委員会への総理大臣の出席を限定的な方向で整理するという合意も併せて行われている。
施行日は次の常会からとなっているが、この秋の臨時会においても、予算委員会合同審査会の形で11月10日、17日の２回、それぞれ衆議院第一委員室、参議院第一委員会室において試行的に党首討論が行われた。
(3) 政府委員制度の廃止（第２章 国会法の一部改正）
[1]政務次官等の出席
国会法の政府委員に関する規定を削除し、「内閣官房副長官及び政務次官は、内閣総理大臣その他の国務大臣を補佐するため、議院の会議又は委員会に出席することができるものとする。」とした（国会法第69条）。（なお、副大臣、大臣政務官については、その設置の際に政務次官に替えて同条に追加することになる。）
憲法第63条では、内閣総理大臣その他の国務大臣について議院への出席発言権が定められている。これに対し、政務次官等は、改正前の国会法では両議院の議長の承認を得て政府委員として任命されることによって出席発言できることとされていたが、これを任命、承認等の手続を経ずに当然の出席発言権として規定したものである。今回の改革について、政務次官が国務大臣に「代わって」答弁することができるようにした、という趣旨の説明がなされることがあるが、これは、従来の政務次官に比して、国会法上の位置づけが明確になり、実体上も非常に大きな役割を担うことになる旨を強調したものであって、発言する立場は、従来の政府委員と同様に国会法上は「国務大臣の補佐」である。
また、議員である政務次官（副大臣等）は、所管の委員会に委員として所属することが合意されている。国会法上、国務大臣、政務次官等となった議員は常任委員を辞することができる旨の規定（42条２項）があり、実際、衆議院においては政務次官は常任委員にならないのが従来の例であったが、政務次官ひいては副大臣・大臣政務官の数が増えると与党の委員が埋まらなくなること、また、政府・与党の一体化を進める観点からすれば、むしろ所管委員会において政務次官が積極的な役割を果たすべきこと等の理由により、所管委員会の委員となるべきことが合意されたものである。理事の兼任については、委員会運営にまで政府側の関与を強くするのは問題があるのではないかとの議論が実務者協議でなされたところである。
[2]政府特別補佐人
内閣は、国会において内閣総理大臣その他の国務大臣を補佐するため両議院の議長の承認を得て、人事院総裁、内閣法制局長官、公正取引委員会委員長及び公害等調整委員会委員長を政府特別補佐人として議院の会議又は委員会に出席させることができることとした（国会法69条２項）。
これらの者は、内閣から一定の独立性を有する機関の長としての特性等にかんがみ、従来の政府委員と同様に扱うこととしたものである。両議院の議長の承認についても、出席の都度ではなく、国会会期の冒頭に一括処理されることとなる。
なお、内閣法制局長官の出席については、特に自由党に根強い反対論があり、最終的には出席が規定されたものの、附則で政府特別補佐人に関する見直し規定が置かれることとなった。
[3]政府参考人
ところで、今回の国会審議活性化の主眼は、政府委員を廃止し、委員会での質疑の中心を政治家同士の政策論議にしようということであった。そこで、委員会における政府に対する委員の質疑は、国務大臣又は内閣官房副長官若しくは政務次官に対して行うこととした（衆規45条の２）。しかし、実際の審議においては、大臣等が答弁するに相応しくない行政運営の細目的、技術的事項についての質疑も必要になる。そういう場合は、従来政府委員として答弁していた政府職員を政府参考人として招致し、質疑を行うこととした（衆規45条の２，45条の３）。
この政府参考人は、参考人の一類型であり、規則上その招致に当たっては委員会の議決を要する（衆規85条の２）。ただし、いわゆる学識経験者等の参考意見を聴くのとは異なり、まさに行政実務に関して説明を求めるのであって、出席説明は職務遂行の一環であることから、委員長名での公文書による本人への通知といった手続によらず、公務署を通じた通知という簡易な手続を設けている（衆規85条の２第３項）。
従来の政府委員とは異なり、大臣が「その件は局長に答弁させます」というのではなく、政府参考人は、あくまで質疑者の要求又は理事の協議により委員会の議決を経て委員長が招致し、出席、答弁することとされている。
政府参考人の範囲は明示的には示されていないが、質疑事項に責任をもって答弁できる立場の者という合意がある。主として、従来政府委員として任命されていた局長、審議官クラスが想定されているが、場合によっては担当課長というケースもあろう。これまで、政府委員として任命されない課長クラスについて、審議に必要な場合は便宜的に説明員として出席、答弁させることがあったが、今後はこうした者も簡易な手続により招致される政府参考人の類型に整理されることとなろう。
この政府委員制度の廃止は、平成11年秋の第146回国会から施行されている。
(4) 政務次官の増員等 （第３章 国家行政組織法等の一部改正）
政府委員制度が廃止されると、国会答弁における大臣・政務次官の負担が増大し、従来の政務次官の人数では対応が困難であろうということで、副大臣等が設置されるまでの間の経過措置として、新たに総理府及び金融再生委員会に政務次官を置くとともに、各省及び各大臣庁に置かれる政務次官を増員することとした（増員数８人、増員後の総数32人）。
また、各省及び各大臣庁に置かれる政務次官のうち１人は、その機関の長たる大臣の命を受け、（ラインとして）政策及び企画をつかさどり、政務を処理し、並びにあらかじめその機関の長たる大臣の命を受けて大臣不在の場合その職務を代行することとした（いわゆる「総括政務次官」）。２人置かれる場合は、他の１人は従来と同じスタッフ職である。これは、将来の副大臣・大臣政務官の先取りとも言える。
政務次官の増員等は、公布の日から起算して６月を超えない範囲内において政令で定める日（＝平成１１年９月２０日）から施行されている。
(5) 副大臣等の設置等（第４章）
本章はいわゆるプログラム規定であり、これを受けた副大臣等の設置の具体的根拠は中央省庁再編関係の一連の法律のうち「内閣府設置法」「国家行政組織法の一部を改正する法律」に規定されている。また、内閣官房副長官の任免に当たっての認証については内閣法の改正で手当している。
実体法が成立していることからすれば、宣言法たる国会審議活性化法の規定はその役目を終えたのであるから失効させることも考えられるが、今回の改革が議員立法により一体のものとして行われたことを形に止める意味があるとして、敢えて失効規定は置かなかったものである。したがって、将来副大臣等の権限や数を変更する場合は、実体規定と併せて、国会審議活性化法の改正も行う必要がある。
なお、副大臣会議については、従来の政務次官会議が法律に基づくものではなかったのに対し、国会審議活性化法では副大臣会議を開くことができる旨を規定している。これは、副大臣会議を行政機関として設置する旨を規定したものではなく、副大臣会議に法律上の位置づけを与え、一種の権威付けの効果をねらったものである。
本章の概要は次のとおりである。
(1) 副大臣及び副長官の設置
[1] 内閣府及び各省に副大臣を、各大臣庁に副長官を置くものとし、その総数は22人とするものとする。
[2] 副大臣及び副長官（以下「副大臣等」という。）は、その機関の長である大臣の命を受け、（ラインとして）政策及び企画をつかさどり、政務を処理し、並びにあらかじめその機関の長である大臣の命を受けて大臣不在の場合その職務を代行するものとする。
※ 内閣府の副大臣は、内閣官房長官又は特命担当大臣の命を受け、政策及び企画をつかさどり、政務を処理するものとする。
[3] 副大臣等の任免は、その機関の長である大臣の申出により内閣が行い、天皇がこれを認証するものとする。
(2) 副大臣会議
内閣府、各省及び各大臣庁の政策等に関し相互の調整に資するため、副大臣会議を開くことができるものとする。
(3) 大臣政務官及び長官政務官の設置
[1] 内閣府及び各省に大臣政務官を、各大臣庁に長官政務官を置くものとし、その総数は26人とするものとする。
[2] 大臣政務官及び長官政務官（以下「大臣政務官等」という。）は、その機関の長である大臣を助け、（スタッフとして）特定の政策及び企画に参画し、政務を処理するものとする。
※ 内閣府の大臣政務官は、内閣官房長官又は特命担当大臣を助け、（スタッフとして）特定の政策及び企画に参画し、政務を処理するものとする。
[3] 大臣政務官等の任免は、その機関の長である大臣の申出により、内閣がこれを行うものとする。
(4) 内閣官房副長官の任免の認証
内閣官房副長官の任免は、天皇がこれを認証するものとする。
(5) 政務次官の廃止
政務次官は、副大臣等及び大臣政務官等の設置の際に廃止するものと
する。
(6) 見直し条項等（附則）
国会審議活性化法により、帝国議会発足以来100年以上続いた政府委員制度を廃止するというドラスティックな改革が実現することになったが、枠組みができても審議の実態がどうなるかは、今後の運用にかかっている。また、国家基本政策委員会の運営等についても未知数の部分が大きく、実際にスタートしてからの試行錯誤に負うところも多い。そこで、附則に置いて、政府特別補佐人の見直し規定（附則２条）と、国会審議及び行政機関における政策決定システムの在り方についての検討規定（附則３条）が設けられている。
３．今後の国会運営
国会審議活性化法が公布された後も、引き続き国対委員長の下に置かれた各党実務者協議の場で、具体的な国会審議の在り方についての協議が行われ、９月10日に「政府委員制度の廃止及び副大臣等の設置に伴う国会審議の在り方に関する申合せ事項」が自民、自由、明改、民主で合意され、同月17日に国対委員長会談で報告された。
本会議、予算委員会、その他の委員会という具体的な場面ごとに内閣総理大臣、国務大臣、政務次官等の役割を示しており、また、内閣総理大臣の出席については、国家基本政策委員会が設置された関係で限定的にしようとするものである。従来、ともすれば、いわゆる「つるし」とよばれる内閣総理大臣の趣旨説明要求や予算委員会における全閣僚拘束のような国会運営上の戦術が審議を停滞させてきた面もあり、今回の合意によりそのような弊害は払拭されることが期待される。
一方で、政治家同士の自由闊達な議論ということで、従来のようないわばシナリオに沿った質疑応答にとどまらず、いわゆる反論、逆質問が頻発することも想定され、委員長の議事整理権が適切に行使されないと、審議が紛糾するおそれもある。申合せでは、「議員同士又は議員と国務大臣・政務次官との間の政策論争が、より活発に行われることが期待される」としながら、「委員長の議事整理権を尊重しつつ、円滑かつ適正な審議が行われるよう相互に努めるものとする。」としているのもその趣旨である。
なお、９月10日の申合せ事項には、今後の検討課題が付されているが、その項目は次のとおりである。
[1]議員の議会活動に対する補佐機構（調査局等）の充実強化については、平成13年１月末までに組織等を整備する。
[2]三条機関の長等の出席について、平成13年までに見直し、結論を得るものとする。
[3]平成13年の省庁再編に合わせ、常任委員会及び特別委員会の種類、委員数及び定例日等の見直しを行い、次の常会において必要な改正を行うものとする。
[4]国家基本政策委員会の運用について
平成12年の常会からスタートする国家基本政策委員会の運営については、146回国会で行われた試行的な党首討論の経験を踏まえ、更にその在り方が検討されることとなる。また、各委員会の運営についても、９月の申合せ事項の枠組みの中で、細部については委員会の判断に委ねられているところであり、なお定着には時間を要することもあろう。今後の新たな先例の積み重ねによって、国会審議活性化法が狙いとする審議の活性化ひいては政治に対する国民の信頼の回復が図られることが期待される。