◎会議に付した案件
基本的人権の保障に関する関する件（社会保障と憲法）
上記の件について参考人中村睦男君及び小塩隆士君から意見を聴取した後、質疑を行った。その後、委員間で自由討議を行った。
（参考人）
北海道大学長 中村 睦男 君
東京学芸大学教育学部助教授 小塩 隆士 君
（中村睦男参考人及び小塩隆士参考人に対する質疑者）
◎中村睦男参考人の意見陳述の概要
1 日本国憲法の制定と生存権
- 25条1項の生存権規定は、総司令部案にはなく、衆議院での審議の段階で鈴木義男と森戸辰男の主張により挿入されたものである。その基礎になったのは、高野岩三郎ら憲法研究会の「憲法草案要綱」の規定であり、生存権規定が日本の創意であったことを強調したい。
- NHK放送文化研究会による「日本人の意識」調査では、憲法上の権利はどれが重要かという問いの答えとして、「人間らしい暮らしをする」とする生存権の選択率が毎回最も高く、生存権が国民意識の中に定着していることが伺われる。
2 生存権の法的性格
（1）プログラム規定説の形成
- プログラム規定説とは、生存権を、国に対して政治的・道徳的義務を課しただけであり、法的権利性を持たないプログラム規定であるとする説であり、判例も食糧管理法違反事件（最判昭23・9・29）において採用した。
- その後、朝日訴訟第一審判決（東地判昭35・10・19）では、25条を具体化する法律によって生存権が実質化され、その法律違反がひいては25条に違反するとする抽象的権利説が述べられた。また、堀木訴訟最高裁判決（最判昭57・7・7）は、この抽象的権利説に立った上で、立法の広い裁量を認めている。
- さらに、抽象的権利説を進め、25条を具体化する立法が存在しない場合でも、国の立法不作為違憲確認訴訟を提起できるとする具体的権利説も主張されるに至った。
- このような具体的権利説による立法不作為違憲確認訴訟の提唱に対して、従来、多数説は批判的であったが、今日、立法不作為を含む立法行為の違憲性を国家賠償法で争うことが認められるようになっている。
- 最高裁は、在宅投票制廃止違憲訴訟判決（最判昭60・11・21）において「立法の内容が憲法の一義的な文言に違反しているにもかかわらず国会があえて当該立法を行うというごとき、容易に想定しがたいような例外的場合」に限定してではあるが、立法不作為を含む立法行為が国家賠償法上、違法となることを認め、さらに、近時、下級審判決において、最高裁判例の弾力的解釈が試みられている。以上は生存権以外の事例ではあるが、生存権の事例においても立法不作為の違憲を争う余地はあると考える。
3 社会保障制度とその理念
（1）社会保障制度審議会の1995年勧告「社会保障制度の再構築」
- 第２次大戦後の社会保障の理念・課題が最低限度の生活を保障するものであったのに対し、1995年勧告では、21世紀における社会保障の理念として、「社会連帯」を重視しなければならないとされている。
- 日本では、社会連帯を支える制度設計が今後必要であり、社会保障の構造改革の理念として、社会生活の自立という観点を入れ、これを具体化しなければならない。また、社会福祉においても、従来のような措置制度ではなく、保険というテクニックを入れ、自立を支える支給制度を推進することは、社会連帯への方向へ進むものとして評価できる。
- 税による負担も重要であるが、同時に社会連帯の証として受益者が応分の負担をし、これを実現することも重要である。
- 高齢社会を迎え、社会保障における新たな制度設計が必要とされているが、そこで必要な視点は、社会保障と社会福祉の後退ではなく、当事者たる国民ないし市民の参加と自治、さらには当事者の応分の負担による社会保障と社会福祉の充実でなければならない。
◎小塩隆士参考人の意見陳述の概要
はじめに
- 社会保障制度の中核をなす公的年金制度は、老後における最低限度の生活を保障するという点で、25条を具体化する重要な制度であるが、少子高齢化によりこれを財政的に維持できるのかという不安感・不信感が広がっている。
1 現行制度の問題点
- 現行の公的年金制度は、（a）現役世代の拠出がその時代の高齢者への給付に充てられる賦課方式を採用しており、少子高齢化社会を迎えた現在、年金財政が極端に悪化している、（b）公的年金の「生涯純受取率」（生涯賃金に対する、年金受給額から保険料負担を差し引いた値の比率）の世代間の不公平に見られるように世代間格差が拡大しているという2点の問題点を抱えている。
2 2004年改正に向けて
- 来年の年金制度の改正に向けて、厚生労働省は、現在、保険料率の上限を設定し、それ以上は引き上げないで給付水準を調整するという「保険料固定方式」の導入を検討している。この方式は、従来の給付と負担の在り方を見直し、「年金純債務」（過去期間に対する給付原価から年金積立金を差し引いた値）の拡大に歯止めをかけることを意図したものとして評価できるが、負担が増加し給付が減少することに変わりはなく、世代間格差の解決策にはならない。
3 望ましい改革の方向（私見）
- 世代間格差を是正するためにも、持続可能な年金制度としてよりスリムな姿へ改編することが必要であり、そのためにも、公的年金を、老後の最低限の所得を保障する基礎年金部分に限定し、それを上回る報酬比例部分は公的部門ではなく個人の責任とし、国は税制の優遇などでそれを支援するに止めるべきであることを提案したい。
4 解決すべき課題
- 上記の改革の実行に当たって解決すべき課題としては、以下の諸点が考えられる。（a）基礎年金の給付水準については、現行の生活保護支給額や基礎年金給付額（一人当たり6万7千円）を目安としてはどうか。（b）基礎年金の給付額については、資力審査（ミーンズ・テスト）が事実上無理であろうから、所得水準とは無関係に給付額を一律とした上で、所得税による高齢者世代の所得再分配を図ってはどうか。（c）財源の調達については、世代内公平（世代内の所得再分配）のためにも、保険料を所得と連動させることによって高所得者ほど多くの負担を課すべきである。そのためには、所得の捕捉が重要となる。また、次善の策として消費税を財源とすることも考えられるが、その場合、逆進性（所得の少ない人ほど税負担の比率が高いこと）が問題となる。
5 結論
- 少子高齢化の下、財源の持続可能性、世代間及び世代内の公平性という観点から社会保障制度の中核たる公的年金制度を抜本的に見直し、その給付を基礎年金部分に限定し、財源は職種に関係なく所得と連動した形で調達すべきである。
◎中村睦男参考人及び小塩隆士参考人に対する質疑者及び主な質疑事項等
倉田 雅年君（自民）
＜中村参考人に対して＞
- 総司令部案の作成が憲法研究会の「憲法草案要綱」が出された後に行われたことにかんがみると、国民主権や象徴天皇制に関する規定を有する同要綱は、総司令部案に影響を与えたと考えられるか。
＜小塩参考人に対して＞
- 参考人は、公的年金は基礎年金に限定すべきと主張するが、年金制度に対する考え方として、北欧のように国民負担率が70％を超えるような高負担、高福祉によるよりも、一部は公的負担としつつも、基本的には自己責任による方が望ましいと考えているのか。
- 国民負担率が高いにもかかわらず人口が増え、高齢化率が低下しているデンマークの例に見られるように、制度に信頼性や安定性があれば、国民負担率が高くてもよいのではないかとも考えるが、いかがか。
- 参考人は、財源について消費税よりも所得税に頼るべきとするが、過度の応能主義が不公平を生じさせることを踏まえると、消費税に重きを置かざるを得ないと考えるが、いかがか。
水島 広子君（民主）
＜両参考人に対して＞
- 子供を産んでいない女性は税金の世話になるべきではないといった発言は、子供を産む、産まないにかかわらず、最低限の生活を保障している25条の生存権規定の趣旨に反すると考えるが、いかがか。
＜中村参考人に対して＞
- 現行の社会保障制度は、児童扶養手当制度と生活保護制度との関係など、保護を受けようとする者が、制度間の隔たりに振り回されている観がある。いろいろな権利を享受できるよう、制度を柔軟なものにすべきと考えるが、この点についてどのように考えるか。
＜小塩参考人に対して＞
- 単身者について、最低保障としての基礎年金の給付水準をどのように考えるか。
- 女性と年金について、特に第３号被保険者（被用者の配偶者であって主として被用者の収入により生計を維持するもの）に関する問題について、どのように考えるか。また、スウェーデン方式の年金制度についての見解を伺いたい。
太田 昭宏君（公明）
＜中村参考人に対して＞
- 社会保障制度審議会が1995年の勧告の中で、21世紀における社会保障の基本理念として「社会連帯」を挙げているが、この理念を実現するためには、25条を改正して文言に盛り込むべきと考えるか、あるいは、25条の改正は必要ないと考えるか。
- 25条の「健康」あるいは「文化的」とはどのような概念か。21世紀の憲法は、「国民憲法」「人権憲法」「環境憲法」の方向を明示すべきと考えるが、21世紀における最低限度の生活保障を考える際、「健康で文化的な最低限度の生活」の他に加えるべきものとして考えられるものはあるか。
- 住まいについて、一人当たり28ｍ2が「最低居住水準」と言われているが、東京ではこの水準は確保しづらい。25条と「居住」との関係について、どのように考えるか。
＜小塩参考人に対して＞
- 参考人は、公的年金の在り方として、基礎年金部分に限定すべきとするが、一人暮らしの女性など、給付水準の引き上げを検討すべき対象者もいるのではないか。また、生活保護の水準と基礎年金部分の水準との関係について、どのように考えるか。
武山 百合子君（自由）
＜中村参考人に対して＞
- 国の立法不作為が問われたハンセン病訴訟について、参考人の見解を伺いたい。
＜小塩参考人に対して＞
- 最近の社会の変化を踏まえると、世代間格差は今後ますます広がっていくと考えるが、この問題について、どのように取り組むべきと考えるか。
- 若年者の多くが将来の年金支給に不安を感じており、また、同時にその半数近くが保険料の支払をしていない現状にかんがみ、若年世代に対し、国が方向性を示すべきと考えるが、どのような方向性を示すべきと考えるか。
- 自由党は、消費税を目的税化し、基礎年金、高齢者医療、介護等のための財源に当てることを主張しているが、この主張について、どのように考えるか。
春名 直章君（共産）
＜中村参考人に対して＞
- 日本国憲法25条と諸外国の憲法の同種の規定を比較したとき、同条1項が「すべて国民は」としている点、同条2項が国の責務を明記している点などにおいて先駆的なものであると考えるが、いかがか。
- 政府は、25条は、大幅な立法裁量を認めており、政策的な指針を与えるにすぎないと解釈しているようであるが、私は、同条は実体的権利を定めたものと考えるが、いかがか。
- 1995年の社会保障制度審議会勧告の示した理念には、当然、賛成するものであるが、1950年の同審議会勧告と比較したとき、後退している面もあるように感ずる。それを裏付けるように、近年における日米独仏の社会保障費の対GDP比率を比較したとき、日本は最低であるとともに、低下傾向にある。最近の社会保障改革の流れと国の責任の在り方について、参考人は、どのように考えるか。
＜小塩参考人に対して＞
- 少子化社会の克服のためには、女性の仕事と家庭の両立を社会全体が支援していくことが最大の課題であると考えるが、参考人はどのように考えるか。
北川 れん子君（社民）
＜中村参考人に対して＞
- 27条を考えるとき、今国会の労働基準法改正など勤労の権利の保障が後退しているとしかいえない現実を感ずる。勤労の権利の保障に関して、参考人は、現在の状況をどのように考えるか。
- 近年、自殺者が急増しているが、その原因の第一位は健康問題であり、第二は生活苦という統計がある。生きることをあきらめようとしている人々に対して、25条が何らかの道筋を示すことはできないのか。
- 9条と25条の関係をどのように考えるか。
＜小塩参考人に対して＞
- 参考人の意見陳述は、日本が今後も経済的に一定の水準を保つことを前提としているのか、その水準が低下していくことを前提としているのか。
- 社会保障制度の在り方として、現金給付だけでなく、例えば大学院で勉強する機会を提供したり、職業訓練を実施するなど、一定期間ごとに次のステップに進むための方策を用意すべきであると考えるが、いかがか。
井上 喜一君（保守新党）
＜中村参考人に対して＞
- 私は、25条はプログラム規定説に立つべきと考えるが、そもそも社会権は、自由権と異なるだけでなく、その保障の内容は、その国の実情を反映して国によって異なってしかるべきであると考える。ヨーロッパは、150年の年月をかけて社会保障制度を整備してきたが、日本には日本独自の生存権の保障の在り方があるのではないか。このような考えに対し、参考人はどのように考えるか。
＜小塩参考人に対して＞
- 公的年金、特に基礎年金と25条の生存権は関係があるのか。あるとすれば、どの程度関係あるのか。
- 基礎年金と生存権が関係あると考える場合、基礎年金と生活保護の関係は、どのように考えるか。
- 生活保護の支給水準と公的年金の給付水準は何を根拠に決めていくのか。
野田 聖子君（自民）
＜中村参考人に対して＞
- 年金制度が構築された昭和30年代に比べ、平均寿命も伸びた現在は、高齢者像が異なってきているはずである。現在は、もはや高齢者は弱者としての存在だけではないと考えるが、そのような高齢者像に見合った社会保障制度の設計をすべきではないか。
＜小塩参考人に対して＞
- 現在、20代や30代の若い世代は、自分たちが年金を受給する年齢になったとき、保険料に見合う給付を受けることはできない状況にある。一方で15歳から24歳の失業率は10％近いのではないかともいわれている。このように、社会保障制度において「負担する側」である若い世代の生存権が脅かされていることをどのように考えるか。
仙谷 由人君（民主）
＜両参考人に対して＞
- 25条1項にいう「健康で文化的な最低限度の生活」は時代とともに変わっていくものと思うが、定量的に、時代とともに定まってくる部分はあるのか。
- 生存権規定は、収入や所得が最低の水準に近い人を対象とするものか、あるいは収入や所得が普通の水準の人についても、医療・教育・交通などの観点から、対象とするものか。
＜小塩参考人に対して＞
- 国の財政が危機的状況にある中で福祉国家を造るとしても、無い袖は振れないのが現実である。両者を両立させるためには、負担を高くするか、給付を下げるかのどちらかしか解決策はないのが本当であると考えるが、両者の矛盾をどのように解決すべきであると考えるか。
谷本 龍哉君（自民）
＜小塩参考人に対して＞
- 「生涯純受取率」は、どの世代でプラスからマイナスに転ずるのか。
＜両参考人に対して＞
- 年金を受け取ることができないのであれば保険料を払いたくないと考えている若い人たちに対して年金をはじめとする社会保障制度の意義・重要性をどのように説明すればよいと考えるか。
- 基礎年金部分に限定するという小塩参考人の提案に対しては、そのようなことを前提とせずに保険料を払ってきた人たちの財産権の侵害となるのではないかという批判が予想されるが、どのように考えるか。
- 社会保障の費用負担の在り方について、保険と税をどのような割合とすることがよいと考えるか。
◎自由討議における委員の発言の概要（発言順）
春名 直章君（共産）
- 25条は、諸外国の憲法と比べたとき先駆的な条文であることが、本日の調査会で明白になったと考える。
- 学説における25条の法的性格に関する議論の発展や司法の場における問題提起など、生存権が実体的権利としての内実を持つに至った過程を改めて確認した。生存権を実体的権利として更に発展させることが重要であり、これをないがしろにする現実は改善されるべきであると考える。
- 財政を社会保障に関する支出を中心とするものへと改革していくことが、今日、国の責任として求められている。
葉梨 信行君（自民）
- 社会保障制度の破綻が日本社会の破綻へとつながりかねないことを考えると、社会保障財政の危機は大変重要な問題である。その危機を回避するためにも、社会の仕組みを改め、国会議員が国民の議論をリードし、若者も高齢者も、共に国を支えるという意識を持つことが必要である。
仙谷 由人会長代理
- 質疑の中で「社会連帯」が大切であるという指摘があったが、それを制度化するとなると難しい。一時期、「自助・共助・公助」という言葉がはやったが、打ち出の小槌があるわけでもないのに、すべてを国や自治体に期待することは、結局、税金や将来の世代の負担となる借金で費用を賄うことになり、好ましくない。この言葉があまりにも安易に使われてきたのではないかと考える。
- グローバリゼーションの流れの中では、「一国福祉国家論」のような考えに基づいて企業やヒトに過度の負担をかけると、国際競争に敗れ、結局は社会保障制度自体が成り立たなくなってしまうことになりかねない。社会保障制度の構築も、グローバリゼーションの視点を持たなければならないと考える。
武山 百合子君（自由）
- 現在の日本の社会保障制度においては、保険料の支払が、給料から天引きされるものと国民年金のように自分から納めるものがあるが、自分から納めるものについては、どうしても納めにくいと感じてしまう部分がある。徴収の方法も検討すべきであると考える。
倉田 雅年君（自民）
- 社会保障に係る問題の根底には、少子化問題がある。出生率の低迷は、育児を社会全体で支援する仕組みや男女共同参画の推進といった対策によって解決できるのではないかと考える。イギリスやフランスなどがそのような対策の実施により少子化問題に有効に対処できたのに対し、我が国やドイツ、イタリアといった後進資本主義国はそのような対策に遅れをとったことにより未だ少子化問題に苦しんでいる。
葉梨 信行君（自民）
- 社会保障制度の改革に当たっては、社会保障を充実させることにより出生率の上昇につながったスウェーデンの事例が参考になるのではないか。
- 本来、子供を授かることや家庭・家族を持つことは喜ばしいことであるはずだが、戦後の日本はその価値を忘れてしまった。この反省の上に立って、憲法の前文等に家庭・家族の大切さについて明記することを提案したい。
仙谷 由人会長代理
- 現在、女性が子どもを産まないという「ストライキ」を起こしているが、それは戦後、日本が男性中心社会を変えてこなかったことに起因していると私は考える。国連の統計でも、管理職に女性が多く起用されている国では出生率が高いことが示されており、このままでは優秀な女性の海外進出を止めることはできず、ますます女性は子どもを産まなくなるのではないかと危惧している。こうしたことを解決するためには、まず選択的夫婦別姓制度を創設すべきである。
＞葉梨 信行君（自民）
- 働く女性が婚姻前の姓を名乗ることは慣習として認められている。選択的夫婦別姓を戸籍上認めることは、「家族」や「家庭」の分解につながるおそれがあり、賛成できない。