◎会議に付した案件
最高法規としての憲法のあり方に関する件（直接民主制の諸制度）
上記の件について参考人井口秀作君から意見を聴取した後、質疑を行った。その後、委員間で自由討議を行った。
（参考人）
大阪産業大学人間環境学部助教授 井口 秀作君
（井口秀作参考人に対する質疑者）
◎井口秀作参考人の意見陳述の概要
１．はじめに
- 直接民主制の概念には、「純粋直接民主制」と「半直接制」が含まれるが、両者は異なるものであって、分けて議論する必要がある。
２．国民投票制の現況
- 昨今の国民投票の増大は「レフェレンダム旋風」とも呼ばれるが、これは相対化してみればヨーロッパ諸国に偏ったものであること、米国やドイツでは国家レベルでは行われていないこと等、必ずしも世界的傾向ではなく、したがって、日本国憲法が世界に遅れているとは言えない。
- 増加しているのは、国民からの要求による「下からのレフェレンダム」であり、政府主導の「上からのレフェレンダム」は減少している。
３．国民投票制の諸類型
- 国民投票制度は、(a)対象、(b)法的効力、(c)開始手続、(d)イニシアチブとの結びつきによって類型化ができる。
- 対象を限定しても、フランスの例に見られるように、それが守られるとは限らない。
- 裁可型と諮問型の法的効力に本質的な差異を認めることは、スウェーデンの例に見られるように、困難である。
４．日本への適用
(1) 原理論として- 直接民主制を排除する「ナシオン主権論」はもはや存在しないが、直接民主制と強く結びつく「プープル主権論」が通説になっているわけでもない。
- 英国は議会主権の下でレフェレンダムを実施していること、米国の最高裁は共和政体（代表制）の下での住民投票を憲法に違反しないと判示していることから、直接民主制を排除する原理論はもはや存在しない。
- 96条は憲法改正に国民投票を導入しており、前文の謳う代表民主制とも矛盾しない。ただし、法的拘束力のある制度は、41条及び59条と矛盾するので憲法を改正しなければ導入できない。
- 直接民主制の困難性は、相当程度に克服されている。
- 直接民主制の問題点はさまざまに指摘されているが、それを理由に廃止すべしとする議論は、諸外国では存在しない。
- 市民参加の増大自体は、直接民主制の目的ではない。
- また、国民投票の投票率は、選挙の投票率に比べて低い。
- 立憲主義との関係では、日本の最高裁のこれまでの司法消極主義にかんがみれば、国民投票によって成立した法律については、統治行為論によって憲法判断を避けるのではないか。そうすると、違憲の疑いのある法律によって少数者保護がなされない危険が生じるおそれがある。
- 政党との関係では、国民投票の結果次第で、マニフェストによる政権選択の意義が薄れる危険性がある。
- 討議民主主義との関係では、国民投票は、国民の間に議論を誘発する効果がある。
- 現行憲法の下では、(a)住民投票の充実、(b)諮問型国民投票の導入、(c)一定の要件の下で国民に法案の発案権を与えることが考えられる。
５．まとめ
- 直接民主制は、国民主権の具体化、民主主義の強化に重要な役割を果たす手段ではあるが、一つの手段に過ぎない。
- 直接民主制導入の議論を避ける必要はないが、すべてが解決できるかのような過大な期待はできない。
- 憲法改正の呼び水として直接民主制導入を議論することは、問題外である。
- 直接民主制に堪え得るような司法、議会、政党の整備が必要であり、それが日本国憲法の理念の具体化である。
◎井口秀作参考人に対する質疑の概要
船田 元君（自民）
- 参考人は現憲法下においても直接民主制導入は不可能ではないと述べたが、少なくとも、「拘束的」国民投票制の導入は、41条や59条の規定に抵触するので難しいと考える。もし、導入するのであれば憲法改正が必要と考えるが、いかがか。
大出 彰君（民主）
- 「半直接制」とは、代表民主制の中に一つでも直接民主制的な制度が含まれていればよいのか。
赤松 正雄君（公明）
- フランスでみられた国民投票における投票率の低さは、レフェレンダムに付された案件の内容と関係があったのか。
- 政党が「マニフェスト」を掲げて選挙に臨むいわゆる「マニフェスト選挙」と国民投票制度の関係について、詳しい説明を伺いたい。
- 司法制度改革によって導入される予定の裁判員制度によって、最高裁判事の国民審査制度に対する国民の意識が変わると考えるか。
- 16条の請願権については、選挙以外で国民の意思を反映させる方法であり肯定的に捉えるべきだと考えるが、「10以上の都道府県において有権者の50分の1以上の署名を集めることを条件に、法案の形式での請願を認める制度を導入してはどうか」との意見について、どう考えるか。
山口 富男君（共産）
- 憲法は、代表民主制を基本としながら直接民主制度を取り入れている。この背景には、国民主権を実質化するという立場があると考えるが、この点について参考人はどのような考えを持っているか。
- 参考人は「憲法改正の呼び水としての直接民主制の議論は問題外」という指摘をされたが、今必要なのは、憲法の理念を具体化することという指摘であったと考える。「憲法の理念の具体化」という場合、「理念の具体化」として参考人はどのようなものをお持ちか。
- 比較憲法論的に日本国憲法の特徴として何が挙げられるか。
- １条は主権在民下の天皇の在り方を規定するが、参考人は、この点をどのように評価するか。
- 住民投票に関する一般法としての「住民投票法」を制定するに際して、「この点をきちんと作っていかなければならない」という構想は何か持っているか。
- 参考人は、現憲法においても、一定の要件を満たせば国民が発議を行うことができるとする制度は可能である旨述べたが、憲法のどの条文が根拠となるのか。
- 住民投票で取り上げられてきたテーマとして原発問題、環境問題、米軍基地問題などがあるが、これは、住民自治・国民主権の実質化にとってどのような意味を持つと考えるか。
土井 たか子君（社民）
- 議会制民主主義を採用する国においては、国民・市民が民主制の諸制度に参加する度合いが強まっている傾向があるといえるか。
- 41条の「立法」は、法案の作成段階をも含めて「立法」と解釈すべきと考える。しかし、現状は、法案の提出数も成立率も閣法が圧倒的であり、また議案の発議要件も設定されている。このような現状は、41条の「唯一の立法機関」の意味するところに照らし大変問題があると考えるが、いかがか。
- 現行憲法の下で、我が国にふさわしい国民投票制度は、どのような形態のものと考えるか。
下村 博文君（自民）
- 日本には独自の空気、気質等があるという前提に立ったとき、他国の直接民主制と比較して何か異なり得る部分があるか。
- 参考人が指摘した「直接民主制が理念どおり機能する条件を探求、整備することが必要ではないか」という点を詳しく説明していただきたい。
- 参考人の指摘する「少数派の発案権」などの具体的イメージを指摘してほしい。また、それは具体的にどのような案件がふさわしいものなのか。
小林 憲司君（民主）
- 国会議員は支援団体の意向に反する行動がとりづらい現状にある一方、選挙人の意思の反映が要請される半代表的な側面も否定できないと考えるが、参考人の意見を伺いたい。
- 市民革命を経ずに国民主権の原理を受け入れた我が国が本当の国民主権の国となるためには、市民革命に代わる幅広い「創憲運動」が必要と考える。その際、現在の間接民主主義に加えて、国民投票や住民投票などの直接民主主義をどのように認めていくかという観点が極めて重要であると考えるが、いかがか。
- 世界情勢が変化する中、国民が憲法の理解を深めるために「これだけは必要」というものがあれば教えていただきたい。
森岡 正宏君（自民）
- 平成15年度の衆議院憲法調査議員団報告書の米国に関する部分を読んで、カリフォルニア州が直接民主制の行き過ぎによりいわば議会制度の危機ともいえる状況に直面していることを知ったが、参考人はどのように考えるか。
- 民主主義の本質は議論の過程にあると考えるが、現在、市町村合併に当たり、充実した議論を経ていないにもかかわらず住民の直接投票により結論を決めてしまう傾向にある。このような民主主義に反する傾向について、参考人の意見を伺いたい。
- 国民主権の原則からは、憲法改正手続における国民投票を廃止するような憲法改正はできないという見解もあるが、参考人の意見を伺いたい。
- 現在、国民投票に付してはどうかという参考人の具体的な提案があれば伺いたい。
◎自由討議における委員の発言の概要（発言順）
船田 元君（自民）
- 今日は、代表民主制と直接民主制のせめぎあいともいうべき議論を興味深く聴いたが、私は、現行憲法は両方の中間にあるとする位置付けが妥当であり、代表民主制を根幹としつつ、直接民主制に係る部分は限定的に捉えるべきであると考える。
- 現行憲法の解釈により一般的国民投票が可能であるとする意見もあったが、41条等の趣旨を考えると妥当ではなく、導入するのであれば、やはり憲法上に明記する必要があると考える。
- 議会制民主主義は、近代国家において政治を遂行する上で、極めて優れた制度であるが、政争がおきたり、国民の意見が議会の議論に反映されないときには、国民投票を求める国民の圧力が強まるのは当然であり、議会制民主主義と直接民主主義はトレードオフの関係にあると思う。
- 将来的には一部の分野で国民投票を行うなどの役割分担は必要であると思うが、その対象分野をどうするかなどの問題は、今後の政治の知恵に委ねられている。
- 投票率の低下や意図的な世論形成などのいわゆる国民投票の限界点については、我々の知恵で克服しなければならない。
山口 富男君（共産）
- 憲法は、代表民主制を基本に置きつつ直接民主制を取り込んでおり、せめぎあいというよりも国民主権の実質化を求める上で、両方が機能するように作られているものであると思う。
- 現行憲法下での可能性の問題として、住民投票の充実の問題、諮問的国民投票の検討課題が提起されたが、憲法との関わりにおいて、どういうことが求められるのかを吟味する必要がある。
- 「憲法の理念の具体化」について参考人は触れていたが、直接民主制の分野でも「憲法の理念の具体化」が提起されていることから、憲法調査会においても調査・検討する必要があると考える。
中山 太郎会長
- 今日の議論において、96条の憲法改正の発議に対する国民投票制度の細目について触れられなかったのは、残念である。憲法改正の制度を憲法に規定しておきながら、実施方法が決められてないのは法治国家としておかしく、いわば立法府の不作為とでも言うべきものであると思う。
- 国のかたちを決める重要な投票であるから、憲法改正に係る国民投票法を制定する際には、公民権を停止されている人についてもその投票権を認めることを検討すべきである。
山口 富男君（共産）
＜中山会長に対して＞
- 「立法不作為」とは、通常、国家賠償法上の何らかの「損害」を前提に争われるが、憲法改正に係る国民投票法を定めないことにより、憲法制定権力が侵害されたということはできないのだから、立法不作為とは言えないのではないか。
- 憲法調査会では、憲法について広範かつ総合的に調査を行うとされているが、現状において、96条に関する法律の具体化は求められていないと考える。
＞中山太郎会長
- あらゆる条項について調査を行うことが憲法調査会の目的である。きちんと議論をしておくことは、決してマイナスではないとの認識を持っている。
大出 彰君（民主）
- かつて中曽根元首相が首相公選制を唱えた際に国民投票の話が出たが、当時は反対が多かった。現在、国民投票が求められているのは、ナシオン主権からプープル主権になりつつあることと、現在の民意の反映の在り方に問題があることが背景にあると思う。
- 国民主権は民意の反映を要求するものであるが、小選挙区制やそれに伴う一票の格差、戸別訪問の禁止など現行の選挙制度は、民意の反映という観点から問題がある。その結果として、国民の議論を反映するために国民投票がいいのではという議論が出てくるのではないか。
- 民意の反映を強調していくと、国民投票の導入へと傾いていくと思う。
船田 元君（自民）
＜大出委員に対して＞
- 私も首相公選制を唱えたことがあるが、内閣の憲法調査会において中曽根元首相が唱えたときは、プレビシットの一つの現れということでマスコミに喧伝され、その中での議論は困難であったと思う。ただ、現在、プープル主権に近い方向に国の仕組みがなってきている中で、改めて首相公選制を考えることは意義がある。
- 小選挙区制は、民意の反映ではなく民意の集約であり、政権を選ぶ制度へと近づいてきており、大出委員と異なり、その意義は認めたい。
＞大出彰君（民主）
- 私は、小選挙区制を否定するわけではないが、「民意の集約」ではなく「民意の反映」こそが、本当の意味での民主主義ではないかと考える。
増子 輝彦君（民主）
- 私は、代表民主制を基本としつつ、国家的な大きな問題については国民投票を行うべきと考える。
- 私は、国政選挙の投票率が低いことを心配している。
- 民意の反映・集約という観点から、代表民主制であれ直接民主制であれ、投票が有効となるための必要投票率についてきちんと定める必要があり、今後、小委員会においても議論すべき問題であると考える。
山口 富男君（共産）
＜中山会長の発言に関連して＞
- 参考人質疑において96条の中身が具体的な問題とならなかったのは、参考人は、現在、求められているのは憲法改正ではなく「憲法の理念の具体化」であるとの立場で陳述したからであると考える。